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新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。這一規(guī)定可謂是環(huán)保部門的執(zhí)法利器，堪稱環(huán)保部門對付違法排污企業(yè)的撒手锏。
現(xiàn)代法治的經(jīng)驗表明，立法授權(quán)的同時，必須提供完善的程序規(guī)制，這是確保執(zhí)法權(quán)得以正確行使的關(guān)鍵。從法律制定、公布，到法律落地實施，這中間有很長的路要走，有很多配套工作要做。因此，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然賦予了環(huán)保部門查封、扣押權(quán)，但并沒有規(guī)定具體的實施細(xì)則。要使查封、扣押權(quán)落地，相關(guān)部門就必須盡快出臺部門規(guī)章和實施細(xì)則，從權(quán)力行使程序上作出具體、明確的規(guī)范安排。
查封、扣押屬于行政強(qiáng)制措施，其實施細(xì)則的規(guī)定應(yīng)在《行政強(qiáng)制法》的框架內(nèi)進(jìn)行，即以《行政強(qiáng)制法》為基準(zhǔn)。因此，制定查封、扣押的實施細(xì)則需把握好新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》與《行政強(qiáng)制法》之間的銜接。要使環(huán)保部門合理、合法地用好這一撒手锏，少走彎路、少出問題，國家相關(guān)部門必須對兩個重要問題作出規(guī)范。
第一是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)究竟能不能行使查封、扣押權(quán)。
2012年起施行的《行政強(qiáng)制法》中對行政強(qiáng)制措施的實施作出了一般規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。同時，對查封、扣押作出了具體規(guī)定：“查封、扣押應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實施，其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得實施。”這里非常明確地規(guī)定了查封、扣押的實施主體，必須是行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員，而且這一執(zhí)法權(quán)不得委托給其他機(jī)構(gòu)和人員。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查。”第二十五條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。”相比第二十四條，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第二十五條實施法律賦權(quán)時，非常明確地排除了“及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)”。按目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，環(huán)境保護(hù)督查中心、各級環(huán)保部門下屬的監(jiān)察隊伍、環(huán)境監(jiān)察所等，顯然不屬于“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，因此不擁有查封、扣押權(quán)。
然而目前，在實際中，主要擔(dān)負(fù)環(huán)境行政執(zhí)法任務(wù)的是各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即各級環(huán)境監(jiān)察隊伍和環(huán)境保護(hù)督查中心。但是，各級環(huán)境監(jiān)察隊伍不屬于行政機(jī)關(guān)，無執(zhí)法主體地位。因此，目前的環(huán)境執(zhí)法只能屬于環(huán)保行政部門的委托性質(zhì)。在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》施行后，這一性質(zhì)仍未改變。
可是，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，行政強(qiáng)制權(quán)不得委托，可見查封、扣押權(quán)并不在新環(huán)保法允許的委托范圍內(nèi)。這就需要國家權(quán)威部門對新環(huán)保法所賦予環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查權(quán)是否包括查封、扣押權(quán)，作出明確規(guī)范。如果環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有的現(xiàn)場檢查權(quán)包括查封、扣押權(quán)，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)實施查封、扣押才合法。否則，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)實施查封、扣押就屬于越權(quán)執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法，就要受到新環(huán)保法有關(guān)條文的制約。而如果查封、扣押權(quán)只能由環(huán)保廳局的業(yè)務(wù)處（科）室具有執(zhí)法資格的人員行使，那就十分不現(xiàn)實。因為日常大量的執(zhí)法監(jiān)管是由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)施行的，除一些專項執(zhí)法行動外，機(jī)關(guān)處（科）室人員無法長期擔(dān)負(fù)現(xiàn)場執(zhí)法任務(wù)。如果是這樣的話，那么新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的這項強(qiáng)制權(quán)就無法落實。
第二是被查封、扣押的造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備究竟應(yīng)該由誰保管。
《行政強(qiáng)制法》第二十六條規(guī)定：“對查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。對查封的場所、設(shè)施或者財物，行政機(jī)關(guān)可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機(jī)關(guān)先行賠付后，有權(quán)向第三人追償。因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。”根據(jù)此規(guī)定，實施查封、扣押的環(huán)境執(zhí)法部門和人員需承擔(dān)企業(yè)被查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備的保管責(zé)任，如在查封、扣押期間發(fā)生損毀，還需承擔(dān)賠償責(zé)任。這顯然是不現(xiàn)實的。環(huán)保部門查封、扣押的污染物排放設(shè)施、設(shè)備，基本上都在企業(yè)的廠區(qū)內(nèi)，不具有可移動性，環(huán)保部門顯然不可能派人或委托第三方派人24小時蹲在被查封、扣押的污染物排放設(shè)施旁日夜看守。從現(xiàn)實看，實施查封、扣押的環(huán)保部門無法承擔(dān)這一法律責(zé)任。如果企業(yè)人員故意損毀被查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備，反而要環(huán)境執(zhí)法部門承擔(dān)賠償責(zé)任，顯然于情于理都說不通。
可見，《行政強(qiáng)制法》的這一規(guī)定完全不適應(yīng)新環(huán)保法施行后環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實需要。如果這一法律責(zé)任得不到合理規(guī)范，對于環(huán)保部門來說，查封、扣押權(quán)就只是一項看起來很美，但永遠(yuǎn)不能施行的權(quán)力，反而還容易讓行使查封、扣押權(quán)的環(huán)境執(zhí)法人員陷于不利的境地，甚至可能受到法律的制裁。
由此可見，如果要使新環(huán)保法規(guī)定的查封、扣押權(quán)落地，并充分發(fā)揮其法律效力，就必須對實施細(xì)則作出進(jìn)一步規(guī)范。否則，只能是一紙空文。
作者單位：江蘇省環(huán)境保護(hù)廳
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