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“大環保部”是否會在本屆全國兩會中得以明確?
全國兩會是否會賦予環境保護部門更大的執法權?對涉及環境的項目能否給予真正的否決權?更為全面完善的環境管理制度能否建立?
關于環保大部制改革的猜想在近期一直未曾間斷，尤其是現在——全國兩會召開之際，出于對加強環境保護的迫切希望，更引發了人們的關切。
在近期召開的在全國環境保護工作會議上，環境保護部提出，將實行獨立而統一的環境監管，健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系。這一消息引發輿論猜測，關于環保大部制改革的聲音漸漸增多。
環境保護部提出建立獨立而統一的環境監管體系，不是憑空而來。十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，改革生態環境保護管理體制，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。
目前，大部制改革方案正在醞釀階段，環保部門能否利用此次機構重組的機遇，健全完善環境監管執法體系，扭轉長期以來環境監管偏軟、偏弱的局面?本報記者采訪了多位環境法學專家，他們提出了各自的看法。
“條塊狀”監管模式，地方黨委政府行政干預，影響環境執法效力
深化環保體制改革，應從何處著力?
根據《環境保護法》和相關環境與資源保護單項法律的規定，我國環境執法實行“統一監督管理”和“部門分工負責”的管理體系。
但是，在實際執行過程中，各個職能部門之間職責分散，權限交叉重疊，給環境執法帶來種種弊端;各級地方政府及其有關部門制約環境保護法律的有效實施、干預環境保護部門依法監督污染環境行為，導致環境執法偏弱、偏軟。
“環境執法存在的問題長期沒有得到扭轉，必須從深層次進行分析。這已不是在現行制度下加大力度可以解決的問題，必須利用體制改革從根本上解決問題。”中國人民大學法學院教授周珂面對記者感慨地說。
近年來，不斷有環境法領域的專家學者呼吁，改革生態環境保護管理體制，建立和完善環境保護管理制度，保障獨立而統一地進行環境監管和行政執法。
——現行環境保護管理體制存在哪些弊端?
根據《環境保護法》的規定，我國現行的環境監管體制是以行政區劃和部門分工為基礎的，呈現出分散的“條塊狀”監管模式。
北京林業大學生態法研究中心副主任楊朝霞指出，這種“條塊狀”的監管體制，由于存在分散的環境監管職能與統一的環境生態系統的內在的結構性矛盾，導致監管盲區，也可能造成相互推諉扯皮等現象。
問題表現為涉及到利益時，各地區或各部門之間“搶皮球”，而涉及到職責甚至問責時，則“踢皮球”，很難全面、順利地實現各自的環境監管目標。2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青區水務局和環保局相互推諉塞責便是集中體現。
分散的“條塊狀”監管模式，還可能造成一個監管部門或區域政府孤軍奮戰，得不到其他有關部門的協助和支持。
2013年底的天津市霧霾預警發布事件中，天津交管部門拒不配合環保部門執行車輛限行的應急措施便是典型寫照。再如，北京市的霧霾，相當一部分就來自于河北、天津、山東等周邊區域因監管不力所造成的污染。
此外，分散的“條塊狀”監管模式，還很可能造成地方政府干預本級環保部門依法履行環境監管職能的弊端。
“環保部門執法掣肘的因素，主要來自地方黨委政府的不當行政干預。”北京大學資源能源與環境法研究中心主任汪勁說。
事實上，近些年來，“地方保護主義”日益成為環境保護揮之不去的夢魘。正所謂“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，環保部門成為了四大尷尬部門之一。2010年的安徽固鎮事件中，依法履行監管職責的固鎮縣環保局多位領導被縣委和縣政府集體停職便是經典案例。
在周珂看來，之所以出現這種情況，與我們國家現行體制密切相關。我國的行政管理體制強調集中統一管理，但是，這種集中統一監管的模式，在環境管理上并沒有得到很好的體現。部分地方政府以犧牲環境利益作為代價，片面追求GDP增長，迫使環保部門不能很好地發揮環境監管作用。
——在體制和機制上必須掃除哪些障礙?
“如果沒有一個獨立統一的環境監管體系，面對著尖銳的利益沖突，環保部門將無法應對。”周珂認為，深化體制改革優先行動的應是利益尖銳的領域，我國環境問題面臨著尖銳的利益沖突，需要優先予以考慮。
環境保護工作要破除現行環境保護管理體制的弊端，“實行獨立而統一的環境監管”就必須針對上述問題，掃除相應的障礙。
楊朝霞認為，首先，要掃除地方干預、權小責大的體制障礙，建立獨立監管、權威高效的監管體制，確保環保部門能擺脫本級政府等外在力量的不當干預，獨立履行環境監管的法定職責。其次，要掃除各自為陣、推諉扯皮的體制障礙，建立統一監管、分工明確的監管體制，建立統一負責所有污染物排放監管和所有國土空間用途管制職責的環境監管體制。再次，要掃除孤軍奮戰、缺乏合作的機制障礙，建立協調配合、握指成拳的監管體制，設立高位、權威的協調機構，建立部門協調、聯動配合的工作機制。
獨立統一的監管體制如何確立?
組建涵蓋污染防治、資源保護和生態保護的大環境部，實行環境質量黨政一把手負責制
獨立執法和統一監管是破解環境執法不力最為核心的要素，這是擺脫各級地方政府及其有關部門制約環境保護法律有效實施、干預環境保護部門依法監督污染環境行為的體制機制保障。
——如何建立統一的監管機制?
為了實行“獨立而統一的環境監管”體制，我國早就進行過試點。例如，海南省的國土環境資源廳就是這樣的職能機構，它是主管全省環境保護和土地資源、礦產資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用的省政府組成部門。深圳市也于2009年設立了人居環境委員會(簡稱人居環境委)，其主要職責是統籌人居環境政策、規劃和重大問題，負責環境治理、生態保護、建筑節能、污染減排和環境監管等工作。
從國際上看，也存在這樣的監管體制模式。例如，意大利環境、領土與海洋部，就全面負責意大利國土、海洋、河流、濕地、山林等環境資源的保護工作，主要職責是擬訂國家環境保護政策、規劃，起草法律法規草案，制定部門規章，以及監督法規和規章的執行等。此外，德國的聯邦環境、自然保護與核安全部，巴西的聯邦環境部，實行的也是這種體制。
在楊朝霞看來，只要條件成熟，我們改革的步伐可以邁得更大些，組建一個涵蓋污染防治、資源保護和生態保護的大環境部。
——如何實現不受干預的執法?
將環境保護的職權統一到一個部門，就能實現獨立執法了嗎?汪勁認為，通過大部制改革，實現環境統一執法，只是讓以前相互掣肘扯皮的事不再發生，但如何做到獨立執法，還有賴于中央不斷深化行政體制改革。
現在有一種說法是：“地方環保局長是地方黨委書記的小棉襖”。每年都會有地方環保部門的負責人到環境保護部環評審批機關催項目審批，“你能指望他們為建設項目的環評把關嗎?”汪勁反問道。“假如地方環保局長只依法辦事而不聽地方黨政領導有關指示的話，隸屬于地方黨政的組織部門就可能會接到上級領導指示不再提拔甚至任用他(她)了。在當下的政府體制和干部考評機制面前，許多干部都不會以放棄個人未來仕途升遷的機會而去選擇保護地方環境公益的做法。”
在汪勁看來，之所以出現這種情況，其根本原因在于我國環境保護法律將本應由地方政府首長承擔的環保責任直接跳過地方政府而賦予環保部門。而法治國家的做法則是通過法律將環保責任規定由地方政府長官承擔，環保部門只是地方政府長官授權執行國家法律和地方政府規定事務的主體。
“地方干預是導致環保部門不能獨立執法的最重要因素。”在汪勁看來，所謂獨立，就是解決環保部門的執法權力不僅要獨立于其他部門統一行使，同時還要排除其主管政府黨政領導的各種干預。然而，環保部門執法想要獨立于地方政府黨政領導這一點在我國目前還無法做到。
汪勁看認為，獨立必須通過一種機制，通過一種制度的安排讓環保部門獨立行使權力。與很多人一樣，汪勁寄希望于國家能讓環保仿效紀檢監察部門實行垂直管理，在人事權、財權和物權上獨立，不受來自方方面面的影響，徹底擺脫地方政府的行政干預。
對于垂直管理的建議，中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所所長王燦發認為并不可行。多年的實踐證明，這些派出機構也難以擺脫地方力量的掣肘。環境保護工作在很大程度上必須依賴地方政府的支持，即便人事權和財權獨立于地方政府，環保部門嚴格執行環境監督權力，仍會遇到地方政府部門不配合的情況，讓監督 執法變得異常困難。陜西省西安市在轄區設立派出機構，其效果就值得商榷。
“能否把保護環境的職責直接賦予地方黨委政府，讓地方黨委和政府一把手對地方的環境質量負總責?”汪勁提出他的另一個設想。在日本、美國等發達國家，國家將環境管理的職權是直接賦予地方行政長官，地方行政長官 再將權限賦予具體的行政職能部門。這樣做的好處在于，轄區內出現了環境污染，環境質量下降了，直接追究黨政一把手的責任。
改革主攻方向在哪兒?
明晰權責界限，建立完善監督管理體系
落實《決定》有關生態文明制度建設的改革措施，需要相應修改、完善現行的資源與環境保護法律，研究制定一些新的法律及制度措施。
——如何降低環境執法阻力?
王燦發認為，環境保護與每個人的生活息息相關，環保機構涉及的職能面非常寬廣。在這種情況下，即便是成立統一的大部門，也仍有可能出現部門職能的交叉問題。他認為，大部制改革并不能完全解決統一執法問題。
“不管統一管理，還是多個部門分開管理，大部制度改革必須明晰權責界限，建立完善監督管理體系，比如建立‘公益行政訴訟’制度，讓老百姓參與監督政府，才能真正實現獨立而統一的環境監管體系。”王燦發說。
環境保護工作是個系統性的復雜工程。環境具有整體性、流動性、聯系性等基本特性，而人類經濟社會系統的生產、加工、流通、運輸、倉儲、消費和處置等各個環節均會直接或間接對環境發生不良影響。如何規范部門職權，增強環境監管的統一性和有效性?
楊朝霞認為，無論如何劃分職權，都不可避免地會存在部門之間和地區之間的協調和銜接的難題。要想使體制改革更好地達到預期的目的，還須建立一些調整部門之間和地區之間關系的協調機制、聯動機制、監督機制、考評機制和矯正機制，來保障法律的切實執行。
——如何制定修改生態環境法律?
環保部門要實現獨立執法，應當解決環保部門獨立于其他部門的問題，同時還要解決相對獨立于轄區政府的問題。汪勁認為，獨立于轄區政府值得商榷。按照法律規定，環保部門是政府的職能部門，獨立于地方政府必須得到法律的授權。“如果環保部門獨立行使監管權力寫不到法律條款中，獨立執法將變成一句空話。”
周珂則認為，很多政治體制改革中規定，往往都是以文件形式下發的，比如國務院三定方案。我國的法律修訂具有延遲性，很多條款都在政治體制改革完成后才寫入法條。在深化體制改革中，只有中央拿出具體的實施步驟，才能考慮后面的立法問題。
當前，《環境保護法》正在進行緊鑼密鼓地修改，《環境保護法》的相關條款中，是否會有針對獨立和統一執法的內容，值得關注。
盡管以立法的方式，完善環境政策法規，在短期內仍需等待。楊朝霞仍認為，我們必須借此契機，以十八大報告和《決定》為指導，將其修改為由全國人大通過的生態文明建設基本法，對生態經濟建設、生態政治建設、生態文化建設、生態社會建設和生態產品保護(包括人居環境防治、自然資源保護和生態環境保育)進行系統規定，并對現行環境監管體制進行全方位的改革，建立科學合理的生態文明建設監管體系，構建由協調機制、聯動機制、監督機制、考評機制和矯正機制等組成的部門間溝通和協調機制體系，以形成“權責一致、分工合理、系統協調、決策科學、執行順暢、監督有力”的獨立而統一的環境監管體制。
國外經驗
在現代政府管理中，施行大部門體制主要是市場經濟成熟的發達國家最早探索并逐步普遍實行的一種行政管理模式。同時，從歷史背景來看，作為企業的大型跨國公司的“大事業管理部門”的經驗，對這些國家在政府管理上采取大部門體制也產生了積極的影響。下面，我們來看看其他國家是如何開展大部制改革的。
●如何統一管理權限?
——日本
日本政府機構在2001年實行重大改革。在將20多個部門合并為6個部門的過程中，將環境廳升格為環境省，其行政職能也相應有些變化。
在行政職能上，升格后的環境省突出兩點，一是從環境管理的角度出發，通過強化與相關省廳調整、聯合，開展綜合性的環境管理，指導各省和各地方政府的環境管理工作。比如，將原來多個部門負責的廢棄物管理職責統一劃歸環境省(生活垃圾的管理和處置也在其中)，由其廢棄物再生利用對策部負責管理;二是在防止全球變暖等環境事務方面，加強國際上齊抓共管，強化其職能、體制。
●如何獨立行使執法權?
——美國
美國聯邦和州政府的權限由憲法規定，互不隸屬，聯邦和州政府在環境管理方面的權力配置呈現出強烈的契約色彩。聯邦政府利用開支權，通過和州政府的協商，進行資金補貼，引導州政府貫徹聯邦政府的環境管理計劃。
美國環境保護署(EPA)是聯邦立法創立的獨立機構，受托監督美國經濟活動的各個具體部門。它和其他新型社會管理機構一樣獨立于內閣各部之外，兼有立法、行政、司法3種職能，往往被稱為第四政府部門。
●怎樣建立環境協調機構?
——印度
印度政府建立了最高級別的環境協調機構——國家環境委員會，它是有關環境事務的最高決策機構，由總理領導，成員由中央政府各部門的高級代表和各州的州長，非政府團體，知名科學家以及學術團體組成。
——巴西
巴西的國家環境委員會(CONAMA)也是這樣的機構，其屬于國家環境系統中的咨詢和審議機構，是一個集體決策機構，由環境部領導，并由政府各部門和一些直接或間接涉及環境事務的社會力量組成。此外，在地區之間，可建立跨越行政區劃的大流域或大區域的監管機構，或由上級政府及職能部門出面協調。
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