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近年來(lái)，我國(guó)雖然施行了一系列有關(guān)水資源保護(hù)的法律，但水污染事件仍呈數(shù)量日益增多、頻率逐漸加快、影響愈加嚴(yán)重的趨勢(shì)。為何在已經(jīng)建立了比較完善的水資源環(huán)境保護(hù)法律體系后，法律所確立的立法目的仍未得到較好實(shí)現(xiàn)？該如何解決大量的因水利用和水污染而產(chǎn)生的矛盾與沖突？跨區(qū)域的水污染糾紛該以怎樣的法律途徑解決？國(guó)外有哪些司法實(shí)踐值得我們借鑒……近日，在最高人民法院于天津召開(kāi)的水資源司法保護(hù)研討會(huì)上，與會(huì)代表圍繞這些話題展開(kāi)了熱烈討論。
最高法為何要開(kāi)此次會(huì)議？
最高人民法院召開(kāi)以水資源司法保護(hù)為主題的研討會(huì)，既是因?yàn)槲覈?guó)水環(huán)境加劇惡化，現(xiàn)行水污染糾紛處理主管不明，更是因?yàn)樗痉ń槿雵?yán)重不足，司法解決水污染糾紛的功能無(wú)法有效運(yùn)行。
此次會(huì)議發(fā)出一些耐人尋味的信號(hào)：
一是會(huì)議由最高人民法院主辦。以前，此類(lèi)會(huì)議多由環(huán)保部門(mén)、高校、環(huán)保民間組織或機(jī)構(gòu)主辦。作為國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)的最高人民法院，此次就水資源的司法保護(hù)這一問(wèn)題組織專(zhuān)門(mén)大型會(huì)議，發(fā)出了一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，即司法要強(qiáng)有力地介入水污染問(wèn)題的解決。
二是出席人員層面廣、規(guī)格高。列席會(huì)議的除全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)務(wù)院法制辦、環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)海事局的部分官員以外，還有來(lái)自聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、武漢大學(xué)、北京大學(xué)的官員、專(zhuān)家和律師。更令人矚目的是法院系統(tǒng)的強(qiáng)大陣容:最高人民法院副院長(zhǎng)萬(wàn)鄂湘，14個(gè)省或直轄市高級(jí)人民法院的院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)，40余位來(lái)自最高人民法院民事審判庭、各省市高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和海事法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)和審判長(zhǎng)。
三是會(huì)議主題明確、直切現(xiàn)實(shí)。此次會(huì)議圍繞完善跨區(qū)域的水資源司法保護(hù)機(jī)制、推動(dòng)環(huán)境公益訴訟、水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)，反映出最高人民法院亟待推動(dòng)這幾方面司法實(shí)踐的信息。
能否在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭？
近年來(lái)，強(qiáng)化國(guó)家司法機(jī)關(guān)提升審理環(huán)境糾紛案的能力以及在人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的呼聲日益高漲，我國(guó)各地方人民法院也紛紛開(kāi)始了設(shè)立環(huán)保法庭的司法實(shí)踐:2004年，河北省晉州市成立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭；2007年，貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院成立了環(huán)保審判庭；今年5月，江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院成立了環(huán)保審判庭……
萬(wàn)鄂湘認(rèn)為，這些環(huán)保法庭對(duì)跨行政區(qū)域的河流湖泊發(fā)生的水資源糾紛案件實(shí)行集中管轄，是有益的探索和嘗試。但地方法院由于受行政區(qū)劃的限制，難以管轄跨地區(qū)的江河、湖泊水污染糾紛。
“在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭，對(duì)跨界的水污染案件進(jìn)行管轄?wèi)?yīng)該是可行的。”北京大學(xué)環(huán)境與資源法研究所的汪勁與嚴(yán)厚福認(rèn)為，這些環(huán)保法庭一個(gè)很重要的職責(zé)即保障環(huán)保部門(mén)行政決定的順利執(zhí)行，但對(duì)污染受害者的救助較少。要解決跨界的水污染問(wèn)題，應(yīng)該在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭。
據(jù)記者了解，我國(guó)海事法院具有按流域、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點(diǎn)，對(duì)于水資源保護(hù)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但限于案件受理范圍的規(guī)定，只管轄海上以及通海可航水域的污染案件，所以目前并不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊發(fā)生的水污染案件。
“它能克服地方保護(hù)主義，保證司法獨(dú)立，同時(shí)有助于普通法院與專(zhuān)門(mén)法院的合理分工。”湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)呂忠梅也認(rèn)為應(yīng)由海事法院對(duì)流域水污染案件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管轄。她進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)，海事法院長(zhǎng)期以來(lái)受理流域海事案件，為流域水污染案件的審理提供了專(zhuān)業(yè)審判經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)審判人員；海事法院派出庭的合理分布為水污染案件的受理和審理提供了組織上的保證。
她舉例說(shuō)，武漢海事法院雖然設(shè)在武漢，但在長(zhǎng)江各主要港口和城市都設(shè)有派出法庭，目前共有重慶、宜昌、武漢、常熟、南通和南京6個(gè)派出法庭。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置既保證了長(zhǎng)江流域司法救助的統(tǒng)一，又方便了當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。
美國(guó)的知名環(huán)保律師康艾黎介紹了他們的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)的各州都有兩套彼此獨(dú)立的法律體系和兩套并存的司法制度，即聯(lián)邦法律和各州的法律以及聯(lián)邦法院和各州的法院。美國(guó)《潔凈水法》中確認(rèn)，將各州境內(nèi)的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部劃歸美國(guó)環(huán)保署和聯(lián)邦法院的管轄范圍。這種管轄權(quán)的劃分被認(rèn)為是《潔凈水法》的重要成就。美國(guó)還進(jìn)一步規(guī)定，聯(lián)邦法院有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件。
康艾黎說(shuō):“法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。而聯(lián)邦法院由于更具有全國(guó)性的視野，就不會(huì)像地方法院那樣，只考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧整個(gè)區(qū)或全國(guó)的利益。”看來(lái)，地方保護(hù)主義是一個(gè)國(guó)際性的問(wèn)題，但美國(guó)制定的有針對(duì)性的法律制度卻能對(duì)地方保護(hù)進(jìn)行有效遏制。
環(huán)境公益訴訟該如何推行？
“環(huán)境公益訴訟制度亟待建立和完善。”萬(wàn)鄂湘說(shuō)，鑒于公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益提高，建立水資源污染公益訴訟制度的要求十分迫切，其中首先需要解決的是原告的主體資格問(wèn)題，即由誰(shuí)代表公眾提起公益訴訟？此外，環(huán)境公益訴訟制度中還有很多相關(guān)程序問(wèn)題需要深入研究和實(shí)踐。
“目前，環(huán)境公益訴訟的主體及如何開(kāi)展均沒(méi)有法律明確規(guī)定，這就造成了工作中受理無(wú)據(jù)的局面。”貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)趙軍說(shuō)，貴陽(yáng)環(huán)保法庭經(jīng)過(guò)研究，暫定貴陽(yáng)“兩湖一庫(kù)”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等可以提起公益訴訟。而公益訴訟主體資格之所以從嚴(yán)控制，是為了避免人人都來(lái)告，造成訴訟泛濫。
他說(shuō)，只要有合理的規(guī)定、限制和引導(dǎo)，公益訴訟將在環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)中發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。希望最高人民法院能盡快做出相應(yīng)的司法解釋?zhuān)弓h(huán)境公益訴訟有章可循。
“國(guó)外環(huán)境公益訴訟的原告主要有公民、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)等行政機(jī)關(guān)。但在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟原告應(yīng)該以檢察機(jī)關(guān)為主，輔以公民和環(huán)保團(tuán)體，組成我國(guó)環(huán)境公益訴訟的原告體系。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦天寶說(shuō)。
他進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō):在這幾類(lèi)主體中，應(yīng)使檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)優(yōu)先于公民和環(huán)保團(tuán)體的起訴權(quán)。公民或環(huán)保團(tuán)體申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)起訴而檢察機(jī)關(guān)決定不予起訴或檢察機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不予答復(fù)的，公民或環(huán)保團(tuán)體可以自行起訴。這樣才基本確定了一個(gè)環(huán)境公益訴訟適格的原告體系。
康艾黎介紹說(shuō)，美國(guó)《潔凈水法》中最具有革命性的就是它的公民訴訟條款，正是這些條款對(duì)美國(guó)境內(nèi)眾多水域水質(zhì)的改善產(chǎn)生了最深遠(yuǎn)的影響。通過(guò)這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的條款，那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來(lái)的公民實(shí)際上都變成了義務(wù)檢察官。正是因?yàn)檫@些人的存在，使得那些污染排放者會(huì)更認(rèn)真地遵守環(huán)保許可證的有關(guān)規(guī)定，而且也會(huì)監(jiān)督政府部門(mén)更好地履行自己的職責(zé)。同時(shí)，通過(guò)在司法制度和法院框架下為公民提供一條表達(dá)憤怒情緒的渠道，使公民能夠通過(guò)官方途徑獲得救濟(jì)。
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