| 【全部正文】 | 摘要：本文對供水企業如何應用BOT模式的實踐進行了探討，對已經加入WTO的中國供水企業很有參考價值。〔編者按〕
關鍵詞：城市供水、BOT、WTO
前言
隨著改革開放的不斷深入，我國經濟步入一個快速健康發展的時期，而引進國外資金對于促進中國國民經濟的發展，起著強勁的推動作用。為適應經濟金融全球化和我國國民經濟發展的需要，我國的投融資體制已進行了一系列的改革，利用外資的環境和方式發生了一些新的變化，多元化的投資格局正在形成。特別是隨著我國加入ＷＴＯ的臨近，我國在利用外資方面面臨著更多的挑戰與機遇。我國以往主要采用外商直接投資、國際金融機構與外國官方貸款和在國際市場上發行債券等方式，這些方式無疑對我國經濟發展起到了重要的作用，但是國家的債務不斷增加，利率、匯率風險加大。因此積極尋找不引起債務負擔的融資方式，為人們廣泛關注。ＢＯＴ作為一種無追索權的資金供應方式，顯示出了其優越性，作為一種全新的投資方式，它不僅可以帶來建設資金，而且可以帶來管理技術。但是ＢＯＴ是一項比較復雜的融資技術，它涉及商業、技術、法律、財務等許多方面，特別是法律保障體系的建立，不是一個隨意可以從一個國家移植到另一個國家的投資方式。如要成功應用，必須對其進行深入分析與研究，而我國目前關于此方面的研究尚處于起步階段，國家關于這種投資方式的法律和規定還有待于進一步完善。由于我國現行政策方面的原因，盡管采用典型ＢＯＴ方式進行基礎設施建設的項目不多，但是這種方式的變體，以城市供水項目為例，多以合作公司的形式出現，其中不乏一些項目流于失敗。本文試圖通過以下幾個方面：
ＢＯＴ的實質與內涵
ＢＯＴ投資方式的功能與使用條件
ＢＯＴ投資方式的運作過程和機制
ＢＯＴ投資方式的海內外應用經驗與教訓
ＢＯＴ投資方式的風險分析與防范
ＢＯＴ投資方式的法律體系
對ＢＯＴ投資方式進行分析與總結，特別是在對城市供水行業的應用研究中，將ＢＯＴ投資的原則和方式、項目的所有權與經營權、使用與轉讓期限、投資者與代表政府的企業之間的責權利等融入到其變體形式的合同安排中。
第一章 概論
１．１ BOT投資方式的起源與背景
公共特許權或特許權融資BOT是Build（建設） 、Operate（經營）、 Transfer（轉讓）三個英文單詞第一個字母的縮寫，代表著一個完整的項目融資的概念。２０世紀８０年代初期到中期，是項目融資發展的低潮時期。在這一階段，雖然有大量的資本密集型項目，特別是發展中國家的基礎建設項目在竭力尋找資金，但是，由于世界性的經濟衰退和第三世界債務危機所造成的影響還遠沒有從人們的心中消除，所以如何增強項目抗政治風險、金融風險、債務風險的能力，如何提高項目的投資收益和經營管理水平，成為銀行、項目投資者、項目所在國政府在安排融資時所必須面對和解決的問題。BOT模式就是在這樣一個背景下發展起來的一種用于公共基礎設施建設的項目融資形式。這種模式的基本思路是，由項目所在國政府或所屬機構為項目的建設和經營提供一種特許權協議作為項目融資的基礎，由本國公司或外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，開發建設項目并在一定的期限內經營項目獲得商業利潤，最后根據協議將項目轉讓給相應的政府機構。BOT模式一出現，就引起了國際金融界的廣泛重視，被認為是代表國際項目融資發展趨勢的一種新型結構。
BOT方式最早運用于美國。在１９世紀，美國就首先以這種方式修建橋梁、電站、運河，進入上個世紀８０年代以來，拉美的智利、阿根廷、墨西哥和亞洲的菲律賓、馬來西亞、巴基斯坦等一些國家紛紛采用這種方式。希臘的雅典新機場、以色列卡邁爾隧道、葡萄牙塔古斯大橋、英國利物浦輕型鐵路、越南河內機場國際候機樓等工程都是運用BOT投資方式建立的。
另一說法，BOT方式是２０世紀８０年代由已故土耳其總理奧扎爾在土耳其國家私營計劃的框架工程中首創后，很快被世界各國所認同并廣泛使用的。
１．２ BOT投資方式對我國基礎設施建設的意義
長期的計劃經濟體制使我國投資的體制在基礎設施建設方面存在著種種弊端，其結果造成了我國基礎設施建設長期落后。１９７８年改革開放以來，雖然我國的基礎設施建設發展很快，投資體制也有所改善，但資金缺乏、投資效益低造成的基礎設施不足的局面仍未從根本上扭轉，基礎設施不足已成為制約我國經濟增長的瓶頸。"九五"時期和到２０１０年，是我國經濟發展的關鍵時期。在此期間，我們要全面完成現代化建設的第二步戰略目標，并向第三步戰略目標靠近，要完成如此宏大的經濟發展目標，基礎設施建設就必須有相應的發展。因此，在新時期必須改革基礎設施建設的方式，加快基礎設施的建設步伐。
中國基礎設施建設之所以落后，其原因一方面在于資金的長期不足，另一更重要的方面在于中國基礎設施產品定價扭曲和營運的非市場化。BOT投資方式對解決這一頑癥，建立良性循環的基礎設施建設運行機制，吸引國際資本進入基礎設施領域，加速基礎設施建設速度，已被其他發展中國家的實踐所證明具有良好的效果。因此，積極采用BOT投資方式，借鑒國外成功經驗，將對我國利用外資進行基礎設施建設有著重要的意義。
第二章 BOT投資方式的定義
2 . 1 BOT投資方式的內涵
BOT作為一種獨具特色的投資方式，正在許多方面顯示其特有的吸引力。不僅政府相關機構投入了大量人力物力進行研究，并制定有關的政策法規，而且社會上愈來愈多的人士也對此表現出很大的興趣和熱情，期望能對BOT有更多的了解。許多地方政府也在積極探討采用BOT的形式和途徑，期待采用這種投資方式，加快基礎設施建設的步伐，促進本地經濟不斷躍上新臺階。許多國家已經承認私人或外商在經濟建設中的重要功能，承認他們對公眾福利的貢獻。同時，私人承建商比政府更懂商業經營，更能降低成本，提高效率。政府讓私人參與項目投資運作，一般通過以下三種方式：１、轉讓管理權；２、轉讓資產權；３、轉讓特許權。
轉讓管理權是較有限的民營化，在這種方式中，政府仍擁有傳統的所有權，僅讓私人參與管理，像廢物收集服務和機場服務就是一種管理責任的轉讓，著重于降低服務成本。
轉讓資產則與此相反，是一種完全的民營化，私人企業向政府支付現金并獲得國家資產進行經營，例如英國國家電力和電訊系統的民營化。
在轉讓管理權和轉讓資產權之間的則是轉讓特許權，這是一種妥協化的民營化，以政府的某種權力轉讓某些服務，通常是建設或運作某項特殊設施，這就是所謂的BOT，它有時被稱為"公共工程特許權"。
典型的BOT涵義是，政府同私營部門的項目公司簽訂合同，由該項目公司籌資設計并承建一個具體項目，并在雙方協定的一段時期內，由該項目公司通過經營該項目，償還項目債務并回收投資，獲得收益。協議期滿后，項目產權無償轉讓給所在國政府。
從BOT的基本內涵可以看出, BOT的一個顯著特征就是"權錢交易"：政府賦予私營單位對某一個項目的特許權，由其全權負責建設和經營，政府無需花錢，只需通過轉讓特許權，即可獲得一些重大項目的建成并產生極大的社會效益，特許期滿后還可收回項目。當然，私營單位也因為擁有一定時期的特許權而獲得極大的投資機會，并相應賺取了利潤。所以BOT方式能使多方獲利，具有較好的投資效果。
2.2 BOT投資方式的類型
根據世界銀行《１９９９年世界發展報告》的定義，通常所說BOT實際上至少包括以下三種具體的建設方式：
１、 BOT(build-operate－－-transfer)即建設――經營――轉讓
政府將一個新項目的特許權給予某些公司時，通常采取這種方式。具體是私人合伙人或某國際財團自己融資，建設某項基礎設施，并在一段時期內經營該設施，在收回該投資和規定的利潤后，將經營權轉讓給政府部門或其他公共機構。
２、 BOOT(build－－-own－－-operate－－-transfer)即建設――擁有――經營――轉讓
這種方式是私人合伙人或某國際財團融資建設基礎設施項目，項目建成后，在規定的期限內擁有所有權并進行經營，期滿后將所有權和經營權交給政府。BOOT與BOT的區別主要有二：一是所有權的區別。BOT方式，項目建成后，私人只擁有所建成項目的經營權。但BOOT方式，在項目建成之后，在規定的期限內既有經營權，又有所有權。二是時間上的差別。采取BOT方式，從項目建成到移交給政府這一段時間一般比采取BOOT方式短一些。
３、 BOO(build-own－－operate)即建設――擁有――經營
這種方式是承包商根據政府賦予的特許權，建設并經營某項基礎設施，但是并不將此基礎設施移交給公共部門。
以上三種方式一般統稱為BOT方式。但由于項目的地點、時間、外部條件、政府的要求及有關的規定不同，因此，具體項目有可能有更多的不同的名稱：
BRT(build-rent－－-operate)即建設――租賃――轉讓
DBOT(design－－-build-operate－－-transfer)即設計――建設――經營――轉讓
BOOST(build-own-operate－－-subsidize－－-transfer)即建設――擁有――經營――補助――轉讓 BOD(build-operate－－deliver)即建設――經營――轉讓
DBOM(design-build-operate－－maintain)即設計――建設――經營――維護
FBOOT(fund-build-own-operate－－-transfer)即籌資――建設――擁有――經營――轉讓。
這些變化形式說明，雖然BOT項目有共同的特征，但其具體形式沒有一個固定的模式。
一般來說，BOT方式包括６大因素：項目所在國政府，它是項目的授權者和最終所有者，由專門的機構具體負責；項目公司，它是項目的具體建造單位；當地合伙人，即項目公司在項目所在國或所在地找的合作伙伴；可靠的收益來源，即項目的經濟效益；籌資；向項目所在國政府轉讓所有權。
第三章 BOT投資活動的過程和運作機制
３．１ BOT的功能和條件
BOT是一種集融資、建設、經營和轉讓為一體的多功能投資方式，具體表現為：
１、融資功能。BOT系列項目的投資主體是私營公司項目主體，由私營公司及財團進行融資承包建設項目，這種功能不僅可以解決發展中國家資金短缺的問題，更重要的是可使發展中國家擺脫債務危機的困擾，是項目風險分散或轉移。從融資方式看有匯集自有資金、銀行貸款、出口信貸、銀團聯合貸款以及與有經濟實力的外國公司合作承包等。
２、建設功能。BOT系列方式建設功能是采取國際投標方式實現的，是通過多投資完成的。因此，BOT建設項目是一項系統工程。在這個大系統中，既有項目主體、咨詢設計、工程施工，還有經營等組織系統，因此BOT系列投資方式與國際工程承包方式密切相連。
３、經營功能。BOT系列的經營功能顯示了國際工程承包"前伸后延"的發展趨勢。項目合同前伸到投資方案和可行性研究等階段，后延到指導投產和運營階段，這種經營功能是通過東道國政府給予投資項目的特許權實現的。而項目經營管理方式涉及到投資合作方式、投資回收方式以及風險分擔問題。因此BOT系列的經營又與國際技術貿易、補償貿易、租賃貿易等相互結合。
４、轉讓功能。投資者在政府允許的期限內，通過運營收回投資、運營與維修費用、服務費、租金及一定利潤的特許權之后，轉讓給東道國政府。其轉讓的條件是隨著投資合作方式和轉讓內容的不同而不同，轉讓涉及到技術轉讓、股權轉讓、經營權轉讓和項目移交等多種轉讓合同。
一個BOT項目要能夠順利進行，必須具備以下兩個條件：
特許必須是獨立的經濟單位并能獨自產生現金流；
許必須能在運作中與其他單位分割開來。
當特許應用于價值鏈的一個獨立階段時，以發電設施為例，它必須建立于一系列輸入供給（如原油）和發送（輸電到網上）的協定之上，沒有這些第一條件的協定，第二個條件也就無法達到。從這兩個條件及其以上特殊功能來看，能源、交通等大型基建項目最適合于BOT，并非所有項目都能應用BOT。
３、２ BOT的成員組成及相互關系
１、項目的最終所有者（項目發起人）。項目發起人是項目所在國政府、政府機構或政府指定的公司。采用BOT融資結構對項目所在國政府來說，主要有以下幾點考慮：第一，可以減少項目建設的初始投入。發電站、高速公路、鐵路等公共設施的建設，資金占用量大，投資回收期長，而資金緊缺和投資不足是發展中國家政府所面臨的一個普遍問題。采用BOT模式，政府部門可以將有限的資金投入到更多的領域。第二，可以吸引外資，引進新技術，改善和提高項目的管理水平。第三，可以提前滿足社會與公眾的需求。采用BOT方式，可在私營企業的參與下，使一些本來急需建設而政府目前又無力投資建設的基礎設施項目，在政府有力量建設前，提前建成發揮作用，從而有利于社會生產力的提高。
２、項目的直接投資者和經營者（項目經營者）。項目經營者是BOT項目融資模式的主體。項目經營者從項目所在國政府獲得建設和經營項目的特許權后，負責組織項目的建設和生產和經營，提供項目開發所必需的股本資金和技術，安排融資，承擔項目風險，并從項目投資和經營中獲得利潤。
３、項目的貸款銀行。BOT模式中的貸款銀行組成較為復雜，除了商業銀行組成的貸款銀團之外，政府的出口信貸機構和世界銀行或地區性開發銀行的政策性貸款，在BOT模式中也扮演著很重要的角色。貸款的條件取決于項目本身的經濟強度、項目經營者的經營管理能力和資金狀況，但在很大程度上主要依靠于項目發起人和所在國政府為項目提供的支持和特許協議的具體內容。
３、３ BOT投資方式的主要活動過程
BOT項目的前期準備和建設周期一般較長，投資數額較大，而且各類風險也比較多，因而BOT項目建設必須遵循嚴格的程序規定，保證項目的每一步進展都建立在穩固、扎實、可靠的基礎上。否則，一個環節上的失誤，就可能導致整個項目的失敗。盡管不同國家和地區在不同的項目上可能有不同的做法，但總的來說，其基本操作程序還是一致的。歸納起來，從事BOT項目的操作程序主要分為項目提出、項目招標與審定、項目特許權合同簽訂、項目公司成立、項目籌資、項目建設、項目經營、項目移交等８個階段。
１、 項目提出
BOT項目的提出，通常分為兩種情況，一種情況是政府各主管部門根據全國或地區發展規劃，社會對擴大和新增社會公共基礎設施的需求或期望以及現有公共設施對經濟發展和社會滿足程度等，提出可適用于BOT方式建設的項目建議；另一種情況是由私人企業或財團，根據政府確定的建設規劃和重點，自身發展的需要以及在對市場需求調查研究的基礎上，向政府提出可采用BOT投資方式進行建設的項目建設，供政府選擇決策。不管是政府主管部門還是私人企業提出的BOT項目，一般都要向政府經濟綜合部門申報，進行評審，以確定項目是否成立。項目的建議一般包括以下內容：
證明項目是能給國家或地區帶來利益的優先項目；
目的初步設想；
初步的社會和經濟效益評價；
對設施選擇方案概況的評估；
下一階段項目開發的建議方案。
２、 項目招標與審定
項目招標與審定是指項目提出并經政府評審同意后，政府主管部門對擬參與此項目的私人企業進行綜合對比，從中選擇最適合的私人企業承擔該項目的過程。這一過程主要分為兩個步驟：
第一步是意向登記。政府對擬采用BOT方式建設的項目，通過新聞媒體等將項目的概要、政府對此項目所要達到的社會和經濟及對社區服務的目標、建設資金和建設計劃的安排設想、對意向登記者自身素質的要求、政府對意向登記者所提方案的評估程序及評估基本標準等向社會公開發布，邀請有興趣的私人投資、建設或經營企業對此項目的建設提出初步設想。由于實行意向登記的目的主要是考察和確定正式參加投資標的候選私人企業，因此在此段的花費不是很大，時間也較短，各私人企業所提方案可以粗一點。提方案的時間一般不超過一個月，如果需要組成聯合集團以滿足大型方案的要求，提方案的時間可以適當延長。政府部門根據意向登記者的資信、所提交的方案進行資格審核和評價，以確定邀請參加正式投標的候選者名單。此時所做出初步方案的費用均由各私人企業自己承擔。
第二步是選定中標單位。對意向登記中入選的候選者，由政府部門向其發出報送項目正式、詳細方案的邀請。被邀請的私人企業一般有３～６個月的時間進行準備，然后向政府部門提出其正式的投標書和項目實施的具體方案。在報送的投標書和詳細方案中要特別說明的關鍵問題主要包括：
項目的范圍和預期的目標；
工程所需投資的預算，工程時間安排表；
議中的資金籌措方式及籌資結構；
定的收費標準及對項目經營所需時間的要求；
分的社會和經濟效益分析；
本、收入和利潤預測；
細的風險分析、風險管理和風險分擔的安排以及對政府支持的期望；
目維護方案及特許期滿后項目資產存在的狀態；
同糾紛的解決程序。
政府部門對各候選私人企業所呈報的詳細方案進行評審，從中選擇最符合政府意圖中標者。評標工作一般由政府部門設立專門機構并聘請專家進行。在英國，財政部設立了１０人高級私人投融資小組，由金融家、律師等組成，幫助政府評介私人融資項目。在澳大利亞政府有關部門也經常委托有資信的律師事務所幫助政府對私人企業呈報的方案提出評判意見，供有關政府部門參考。政府對私人企業所提方案的評估主要集中于：
對政府目標的滿足程度；
務方案即資金的籌措安排；
險安排；
合同條件包括私人企業要求政府支持的程度；
目實施戰略和時間安排等。
參加這一階段的私人企業對投標所做工作支出的費用一般由自己承擔。在澳大利亞，對一些準備費用大的大型或綜合性項目，政府通常付給落選的被邀請者一定的費用，以適當彌補其所作方案階段付出的費用。
３、 特許權合同的簽訂
特許權合同是政府或代表政府的授權機構，根據國家有關法律規定與中標的私人企業簽訂，由政府授權其在一定的期限內建設、經營該項目、并獲得收益，待特許期滿后，將項目設施及資產補償轉讓或移交給政府的契約性文件。特許權合同是整個BOT項目的核心，政府與私人企業的責、權、利等都要在此合同中加以明確規定，以作為雙方在整個項目建設和經營期間的準則。一般的特許權合同主要包括授予項目的建設經營許可，確定項目的籌融資方案，規定收費標準及收費標準的調整辦法，風險的分擔，對競爭采取的保護措施、終止特許的條件與程序，發生爭議的解決辦法等，特許合同談判的程序一般是：先由候選者中第一個中標的私人企業與政府部門進行有關特許權合同的談判，雙方就一系列的問題達成一致意見，政府就可以正式授予該私人企業特許權，如果未能就合同草案協商達成一致，談判破裂，政府部門可與候選者中第二個中選者進行談判，以此類推，直到達成協議。
４、 成立項目公司
該項目公司也稱為BOT項目公司或稱為特許權公司，成立項目公司的目的主要是為了能有一個責任主體來具體承擔該項目的建設與經營。因為投標企業或發起單位，通常是有多個私人公司組成的一個松散的聯營集團，不是一個獨立的法人實體，不能獨立承擔相應的法律責任。因此，由發起單位共同出資成立一個專門從事該項目的BOT公司，是必經的程序。BOT項目公司成立后，該項目的融資、建設和經營管理則全由該公司負責。
５、 項目籌資
項目籌資是由項目公司具體負責，大多數BOT項目公司在籌資上采用將項目發起人提供的股本與商業銀行、國際金融機構和雙邊政府放款人等提供的貸款結合在一起的辦法。在大多數的情況下，股本投入的百分比在１０％～３０％的范圍內，剩余部分以無追索權或有限追索權方式進行籌措。也有的發達國家如英國等則不強調股本的比例。項目公司與金融機構簽訂的融資協議或合同不能違背項目公司與政府簽訂的特許權合同中規定的融資方案和原則，否則融資協議或合同無效。這也就是說，特許權合同簽訂后并不立即生效，它規定了許多的有效條件，從法律上來講，它是一個附條件的合同，只有當條件全部成熟時，合同才生效。項目公司欲取得金融機構的貸款，必須給予貸款人一定形式的擔保。除了政府給與特許權和其他支持外，貸款人還會要求公司股本所有人保證將其全部股票作為貸款的擔保，并取消股票的收回權，一旦項目面臨"危機"，貸款人最可能成為項目公司的所有人。
６、 項目建設
項目公司根據特許權合同規定的技術和時間等要求，組織項目的設計、施工和采購等項工作，這些工作可由項目發起公司自己承擔，也可承包給其他公司，但必須有明確的合同保證。
７、 項目經營
特許權公司根據自身能力對已建成投產的項目，可以自己經營，也可委托其他公司代為經營。在項目運營期間，項目公司不僅需要支付工程成本，歸還貸款，而且還要支付股本的分紅。
８、 項目移交
特許期滿后，項目公司必須按特許權合同中規定的項目質量標準和資產完好程度等，將項目的資產，經營期預留的維護基金和經營管理權全部移交給政府。
第四章 BOT投資方式的國外應用情況
從國外應用 BOT的實踐來看，大體上可以分為兩類：一種是經濟法律條件比較成熟，BOT項目運作比較規范，政策透明度高，競爭有序，政府對BOT投資方式管理比較成熟，運作穩定，成功的項目不少，主要是澳大利亞、香港等發達國家和地區。二是BOT方式剛剛引入，政府在引進BOT投資方式的同時，需不斷改進其法律、法規及配套條件，BOT投資管理上不規范，不同的BOT項目之間條件差異較大，主要是泰國、印度、菲律賓等發展中國家，這些國家在高速發展過程中，都遇到基礎設施建設嚴重滯后于經濟發展這個矛盾，政府急于尋找資金促進其經濟發展，這些地區，BOT項目基本處于起步階段。
４、１ 發達國家和地區的做法
澳大利亞
在澳大利亞，現有的法律為BOT項目的運作提供了較完整的法律框架，政府有專門的BOT項目管理法，所有項目的管理都是依據目前已形成的法律進行的，但是企業界、法律界仍認為BOT項目在澳大利亞成功的關鍵因素是政府部門的決心和有關部門的支持。
澳大利亞政府關于BOT項目審批程序如下：
（１）政府首先有一個五年發展計劃，對五年規劃中新建和改建的項目進行分類。
（２）私人部門根據五年發展規劃所列項目，對感興趣的項目向政府提交項目建議書。
（３）政府部門一個專門委員會對私人部門的項目建議書進行研究，若可行則列為BOT入選項目。
（４）政府專門委員會對外發出邀請，進行資格預審，組織招標和評標。
（５）由政府部門與私人部門、金融機構進行談判。
（６）由政府部門和私人部門簽訂合同。
按照政府與投資者各自控制風險能力的大小，承擔相當的風險責任。由于風險的大小直接涉及到私人投資者的預期收益，所以應首先弄清楚有關問題，屬于政府最有能力控制的風險就由政府承擔，屬于私人投資者最能夠控制的風險就有投資者承擔。比如悉尼過海隧道，交通量是政府擔保的，由于該項目政府出資少，私人投資出資多，政府為此設計了一個最小的交通量，如果小于這個數，政府就給予補貼，如果超過這個數，項目所得收益，政府就要與私人企業共享。在澳大利亞公路項目中，一般環境風險是由政府擔保，因為政府最有能力控制公路沿線的機構。像工程超概算、建設時間延期等建設風險的責任全部由投資者承擔。
對股本投資沒有固定的回報率，在這個問題的處理上，澳大利亞政府的做法是，政府將準備吸引私人投資的項目，先委托政府信任的咨詢評估機構對項目進行可行性論證，提出具體方案，包括具體的收費標準，這個收費標準必須同現有的同類收費標準相銜接，政府根據這個經濟分析方案進行招標，投標者提出自己的收費標準和預期回報率，被選中的投標者建成項目后，如果實際運行中回報率超過與政府商談的預期回報率，高出部分利潤政府要與投資者共享。
以悉尼港過海隧道為例，１９７９年悉尼港所在的新南威爾士州政府征求該隧道建設的建議，但由于要占用大量的空地、拆毀房屋、大量與現有道路銜接，因而沒有一個方案被接納。１９８６年，澳大利亞Transfield和日本Kumagai合資公司再次提出建議，并經過１８個月的可行性研究，最后，新南威爾士政府授權Transfield和Kumagai組成專門的悉尼港海底隧道公司對隧道進行設計、施工籌資和經營。經過五年的建設和耗資７．５億澳元以后，這條長為２．３公里的隧道已于１９９２年建成并投入運營。到２０２２年經營期滿時，隧道及維護償債基金中所有改進設施和款項將無償交給政府。
悉尼港灣隧道的籌資總額為５．５億美元，其中有來自主辦者１１００萬美元的股票，投資的主要部分是為期３０年的按月６％標準的通貨膨脹指數的２．７９億美元的隧道債券；其次是從政府管理機構獲得的無息貸款２．２３億美元；其余為多邊機構貸款和股票籌集。項目的股本債務比率為５：９５，項目融資特點表明，悉尼港灣隧道項目這種特殊的資金結構減少了資金集資費用。
香港
香港政府對 BOT管理采用單項立法的形式。目前香港所有準備用 BOT方式建設的項目（主要是電力和交通項目），都是在香港政府與私人投資企業簽訂的"管制法"下進行的。香港政府為保證全港的電力供應，與中華電力公司、埃克森能源有限公司、九龍發電有限公司、半島電力有限公司，簽訂了管制計劃協議，通過香港立法局批準后生效。它的主要內容是私人投資企業必須以合理的成本為全社會提供足夠的電力供應，在此前提下，私人資本得到合理的利潤。有了協議，香港政府不用擔心未來一段時間的電力供應，私人投資者不用擔心政府的變化，所有涉及項目的細節問題都有明確的說法，這些電力公司可獲得的１３．５％凈資產回報率（股本回報率１５％，貸款回報率稍低），公司方認為這個利潤水平是合理的。如果某段時間公司獲得的利潤高于這個水平，多出部分作為發展基金，用來彌補經營不好時的虧損。私人電力公司提交的項目總投資額、電價必須得到政府批準。項目經營的同時，接受政府的監督，公司每年要向政府提交考核報告，每五年要向政府提交一份財務報告，或者重大投資前必須向政府報告有關情況，必要時政府有權收回該項目。
英法海底隧道工程
１８０２年，一位法國工程師首先提出在英吉利海峽修建海底隧道設想，受到拿破侖的贊賞。經過一百多年的爭論。１９８４年 英、法兩國政府正式簽訂協議，決定在英吉利海峽建設一條連接兩國的海底隧道。隧道建設規模宏大、技術復雜，從英國的佛克斯通（FOLKSTONE）到法國的愛斯佛德（ASGFORD）全長５０公里，其中海底部分３８公里，建成后從英國到法國的時間可縮短３５分鐘。英、法兩國政府決定建設隧道工程后，就對項目的特許權進行了招標。當時有４個專門為建設隧道而組織起來的公司參加了招標。它們分別向政府報送了隧道的籌資和建設方案。最后，由歐洲隧道公司（EUROTUNNEL，由５家建筑商和５家銀行共同組成）中標，取得了建設的特許權，成為隧道工程項目的業主單位。１９８７年工程開工，當時的預算為６０億英鎊，該公司作為隧道項目的業主單位，投入股本金１０億英鎊，其余５０億英鎊由公司向海內外２３０家銀行貸款。具體的建設實施由一個１０家建筑商組成的工程承包聯合體承包，并簽訂承包合同。工程于１９９４年竣工，現已投入運營。由于工程規模大，技術復雜，耗資８６億英鎊才全部建成，投資超概算，所以公司股本金增至１５億英鎊，原來２３０家銀行的貸款增加到７１億英鎊。項目建成后運營期間產權歸歐洲隧道公司所有，并負責管理和運營。據測算，大約在隧道運營后的１０年左右可收回全部投資。按照政府與公司簽訂的協議，公司經營５５年后將隧道的所有權全部歸還英、法兩國政府。
４、２ BOT投資方式在發展中國家
第二次世界大戰以后，特別是近幾十年來，為了擺脫貧困，發展中國家政府積極致力于本國經濟的發展，使得國民財富迅速增加。在經濟高速發展的同時，發展中國家也遇到了許多問題。首先，經濟的快速發展，對基礎設施和基礎產業提出了巨大的需求，已有的設施已嚴重落后于經濟的發展；第二，受整個第三世界債務危機日益加劇的影響，多數發展中國家為所需項目籌資的借款能力降低，再加上本身的預算經費也減少了，拿不出更多的資金進行基礎設施建設投資；第三，７０年代中期，大型國際承包公司業務繁忙，特別是在石油豐富的中東地區，沒有更多的精力以私有化的方式去向基礎設施投資。到了８０年代初，他們承攬的業務量急劇下降，急需尋找新的投資機會，８０年代末９０年代初，許多發展中國家政府和國際貸款機構對推動私營機構的發展和傳統公營部門的私有化也越來越感興趣。開始探索BOT投資方式。通過這些年的實踐，盡管存在種種缺陷，但總的來看，BOT投資項目在這些國家取得了明顯的進展，較好地緩解了發展中國家資金供應緊張和基礎設施供應不足的問題。
菲律賓
菲律賓政府從８０年代后期，開始制訂有關法律，允許私營企業成分進入發電業，第一個采取BOT方式建設項目于１９８９年進行。到１９９４年，與私營發電公司的協議，其發電量已達５４００兆瓦，超過１９９２年原有可靠發電量的總數（４０００兆瓦）。
１９９０年，菲律賓制訂BOT法（菲共和國法第６９５７號）以來，菲國營公司已大量使用BOT方式吸引私營部門和外國投資者對基礎設施進行投資。
在菲律賓的BOT法中（該發于１９９４年進行了修訂，第７７１８號），菲律賓把此投資方式引入到非常廣泛的領域，如：公路（包括高速公路、道路、橋梁、立體樞杻、隧道和其他相關設施）；鐵路項目；非鐵路大眾交通設施、島際航道設施；港口基礎設施；機場和航空設施；發電、輸電、電氣化及相關設施；水壩、灌溉和相關設施；供水、排水及相關設施；旅游、教育和保健基礎設施；土地開發、疏浚及相關設施。此外，還包括工業區、出口加工區、地區工業中心，如鋼鐵廠、石化綜合體及相關基礎設施；倉庫和農作物收獲后設施；市場、牲畜屠宰場及相關設施；公共漁港、魚塘及水產品儲藏、加工設施；環保和固體垃圾處理設施；城鎮和社區開發等。
外國投資者和國內私營部門通過BOT方式可以參加范圍廣泛的菲律賓基礎設施建設、經營活動。菲律賓投資署注冊合格的BOT項目，可享有一定時期的所得稅減免、資本設備進口關稅減免以及其他非財務獎勵。
通過實施BOT法，菲律賓吸引到了一大批國內外的私人投資商參與基礎設施建設。如在電力方面，這種方式已使得菲律賓能夠較好地解決１９９０年至１９９４年使經濟受損的電力嚴重短缺的問題。香港的合和公司在１９８９年至１９９４年間就在菲律賓從事了５個電力項目的建設和經營活動，投資額近２０億美元，為１９９４年菲律賓電力形勢好轉做出了貢獻。１９９４年私營部門的發電量已占全國發電總量的３２％。菲律賓國營公司已大量使用BOT方式吸引私營部門和外國投資者對基礎設施進行投資，并已把BOT法擴展到包括機場、海港、收費公路、填海造地、水供應、廢棄物管理和其他公共設施建設。從而為菲律賓投資硬環境的相對改善和吸引國內外投資奠定了基礎。菲律賓１９９４年至１９９８年間BOT投資占中央政府和地方政府及１４個國有控股公司總投資額的４０％。
隨著BOT法的繼續推行，菲律賓將不斷吸引國內外投資者參與基礎設施建設。
泰國
在泰國，BOT投資項目８０年代末才開始運用，在三個交通項目中，其中有一個是失敗的，投資者與政府在項目收費價格上無法達成一致，最后泰國政府收回了這個項目的特許權。另一個是合和承建的曼谷高架路項目，特許權３０年，另有８年的寬限期，當時參加這個項目招標的僅合和一家，規定每公里收費０．３泰銖，這個標準與泰國已有的公路收費標準大體相當。特許權合同規定，工程建設超期，泰國政府有權收回該項目，如果項目出現屬于泰國政府方面的問題，雙方再談判解決，泰國政府將該項目鐵路線兩側的土地開發權交給了合和公司，這些土地都是曼谷市內比較繁華的地段，開發價值較大，以此作為對鐵路收費偏低的一種補償。該項目１９９７年因泰國泰銖大幅度貶值而增加融資成本，曾一度停頓。
泰國政府除對吸收外國投資建設基礎設施有明確規定外，目前尚還沒有專門關于BOT方面的法律，對BOT項目的管理都是對具體的項目而言。關于私人資本的投資回報率、各種風險的承擔沒有明確的規定。
泰國的第三個交通項目：泰國的第二期高速公路是一條２０英里長的６車道高架高速公路，項目發起人是曼谷快車道公司。特許協議在１９８８年簽字，期限從１９８８年～２０１８年，為期３０年。
曼谷第二期高速公路的籌資總額為８．８億美元，期融資結構基于股票／債務比率（２０／８０）。泰國政府參加４９％的股份約８０００萬美元，項目公司必須承擔購地費用加上從第１５年到第３０年特許期內的利息，這也是項目公司的額外融資負擔。
印度
印度政府自１９９１年的經濟改革以來（主要是實行經濟自由化），１９９２年實行匯率并軌，１９９３年外匯實行有限的兌換，１９９５年在經常賬戶下可自由兌換。印度政府于１９９４年宣布征求私人投資，以便實現其在１９９６／９７財政年度將該國發電能力增加３０００兆瓦的規劃。為了避免今后十年出現電力嚴重短缺的局面，必須吸收私人投資的參與。目前的裝機容量為７２０００兆瓦，其中包括火力５００００兆瓦，水電２００００兆瓦和核電２０００兆瓦。
印度鼓勵外商直接投資的政策主要在以下兩個方面：在能源方面，凡在印度從事電廠建設的外商投資企業，政府保證給予１６％股本投資回報率，這種保證是通過調整電價來實現的，當然關于工程超期、超支等屬于外商投資企業的問題。政府部給予保證，政府允許外商獨資投入電力項目，并推出諸如前五年免稅、后五年減稅的鼓勵政策。在外匯擔保方面，保證盧比比美元的可兌換，同時擔保匯率風險，且帶出貨幣與盧比的匯率按投入時匯率計算。
第五章 BOT投資方式在中國的實踐
５、１ 萌芽與探索
改革開放以來，我國大量引入國際資本，到２０００年底，中國利用外資總額超過３０００億美元，根據國家統計局去年的年度統計公報，２０００年中國利用的外資，從１９９６年的３７５億美元，增加到４０７億美元，在發展中國家中連續多年保持領先。
雖然外資流入高，但就中國產業結構調整而言，外資投向結構并不合理，投資的區域主要集中于東南沿海的城市，這進一步加劇了中國地區經濟不平衡性，同時投資的產業以技術含量附加值較低的如加工業、房地產業和旅館餐飲等服務產業為重點，基礎產業如能源、交通等投資卻嚴重缺乏。
我國政府為積極引導外商投資于我國基礎設施，基礎產業，以促進國民經濟持續發展，正在制訂相應的政策，特別是BOT方式，已引起國家決策部門高度重視。１９９４年５月和１１月國家計委分別與世界銀行，亞洲開發銀行，世界銀行外國投資咨詢服務中心聯合召開了兩次吸引外商投資于我國基礎設施國際研討會，為BOT投資方式在中國的應用做了積極的探索。
５、２ 嘗試與試點
電力行業是我國最早對外進行融資的產業，１９８４年香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商，在深圳承包建設的沙角Ｂ電廠，是我國首家BOT基建項目。當時BOT項目在我國剛剛出現，從中央到地方爭論較多。該項目是一采用燃煤發電裝機容量７００兆瓦的電廠，由香港合和集團領導的國際財團建設與經營，其資金大部分由花旗銀行公司組織的商業銀行辛迪加籌措，廣東省政府機構同意在整個特許權期間內以固定價格供煤，并在同期內購買占設計容量６０％的電力。此項目１９８４年開工建設，１９８７年開始投產發電。自投產以來，項目運轉順利，合同執行情況良好。
１９９５年１１月，原國家計委、原國家電力部和交通部聯合發文，下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。為使特許權項目試點工作順利進行，國家計委設立常設機構，負責特許權項目試點的組織、日常聯系、協調等方面的工作。
１９９５年１２月８號，我國第一個經國家計委批準的BOT試點項目廣西來賓電廠Ｂ廠正式對外招標。來賓電廠二期工程為２＊３０萬千瓦級發電機組，是規劃中廣西電網調峰任務的主要承擔者。隨著廣西經濟的迅速發展，電力供應矛盾日益突出，為籌集資金促使這一項目早日建成，廣西自治區向國家提出申請，采用BOT投資方式建設，來賓電廠二期工程項目的招標、評標、合同談判等工作于１９９７年完成并正式簽署協議。當月５日開工，一號機組已于１９９９年９月１８日并網運行，預計２００１年６月兩臺機組全部進入商業運營。BOT投資方式在中國經過多年的理論探索后，終于向實踐邁出了重要的一步。
在城市供水行業，１９９９年，成都自來市水公司與法國"通用水務"合作，采用典型的BOT投資方式，外方一次性融資一億美元，建設成都市自來水公司第六水廠二期日供水４０萬立方米工程，外商負責項目的融資、建設與管理，經營１８年（前三年為建設期）后，經營權和全部資產交給中方。合同約定成都市自來水公司必須包銷４０萬立方米／日，結算水價為０．９０元人民幣／立方米，并逐年遞增６％。是城市供水行業較典型BOT項目。
５、３ 存在的問題
隨著BOT方式的試點工作逐步展開，全國各地方政府普遍重視，積極性很高，許多地方也提出引進外資的新戰略，積極準備采用BOT投資的項目。BOT在國內已方興未艾。
但是，從各地的初步實踐來看，在我國推行BOT的方式，還存在諸多問題：
１、對BOT投資方式的認識還不到位
由于我國改革開放才二十多年，整個國家的引進外資工作正從量的追求向質的要求轉變，進行引資結構的調整，許多法規和政策尚處于不斷完善和調整之中，引進外資工作還存在不少問題，而BOT投資方式在我國剛剛開始，是一種全新的投資方式，實際運作更是一個完全不同的過程。許多人對BOT方式缺乏全面的了解，甚至有些人對基礎設施是否具有商品性存在疑慮，同時擔心運用BOT方式會導致國家主權喪失，政府控制力的減弱。
２、缺乏統一的法律與政策指導
由于BOT關系到國計民生。涉及到政府的職責和國家的政策去向，在實際運用中，要簽署大量的合同文本，需要一定的法律法規與政策作為支持，在國際上，對BOT單獨立法是通常的做法。而我國至今無專門關于BOT的法規。電力部、交通部以及外經貿部等都不得不從各自的角度制訂一些部門規章，如"關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題"（由國家計委、交通部等部門聯合制定）、"關于以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知"（外經貿部發）。而這些部門規章最大的缺陷就是，他們只能對本系統本部門生效，且由于角度或專業差異對同一問題可能有不同的規定和理解，私人投資企業往往難以適從。
３、 公共產品的市場定價機制尚未形成
BOT投資方式所運用的領域，大多為向社會提供公共產品的項目。在計劃經濟模式下，公共產品的價格基本上是由政府按照福利性的原則指令性定價，使產品的價格低于價值。未能充分體現基礎設施產品的商品性。而外商投資于基礎設施項目，按照BOT運營原則，是要獲得一定回報和利潤的，因此，外商對項目產品或服務的定價一般高于原政府定價，用戶或公眾因觀念和經濟水平等因素難以承受，則施壓于政府，這常導致許多BOT項目流產。
４、從事BOT項目的專業人員缺乏
BOT方式作為一種新型的投資形式，在項目的確定、招投標、建設資金的籌措、合同的談判、項目實施、生產經營管理、收益計劃與分配、資產的監督與評估、合同糾紛的解決以及相應政策的制訂等方面，其運作方法和程序都有其獨特性。只有具備一定的專業知識和高素質的專業人員，才能保證BOT項目的順利實施。而我國目前這方面的人員相當缺乏，這是我國目前推行BOT投資方式的一個嚴重不利因素。使我方在BOT項目談判中很難維護自身的利益，而且失敗的BOT項目往往還會對引進外資工作造成巨大的負面影響。
第六章 BOT國外應用的經驗與教訓
由于BOT項目是東道國政府授予承包商的特許權，而且項目的實施與經營期較長。因此項目期間內每一個環節的良好運行都離不開東道國政府的支持和承包商的努力。
總結發達國家和地區、特別是發展中國家采用BOT投資方式的成功經驗和失敗教訓，對于我國應用BOT投資方式很有借鑒意義。
６、１ BOT國外應用的經驗
（１）、建立政府與私人企業的良好合作關系。
就一個BOT項目來說，私人企業常常向政府提出允許他們在短期內獲得很高的投資回報的理想方案，同時又想把大多數風險留給國家。另一方面，政府方面也常常希望私人企業同意以較低的利潤和許多對未來政策法規的不確定性來承擔項目建設經營的風險，并要求私人企業對自身擁有的重要技術的運用和項目管理方面更多地服從政府的決定。基于這種指導思想，一些BOT項目常常因此而歸于失敗。
總結成功項目的經驗，很重要的一點就是政府與私人之間不能指望犧牲對方利益的辦法來謀求自身的高收益，政府與私人企業之間在許多涉及雙方利益、風險分擔等方面，能夠在著眼長久利益的前提下，達成相互的諒解，建立良好的長期合作關系是BOT項目成功的重要保證。在BOT項目中，政府與私人企業平等伙伴關系的建立是至關重要的。
（２）、保持透明的、穩定的、有權威的法律制度。
一個透明的、穩定的和有權威的法律制度存在，對政府的談判極為有利，在談判中能以較少的成本和較短的時間達成協議。發達國家和地區BOT項目的成功率較高，其重要的基礎就是他們的法律體系較為健全，同時在現有法律的基礎上，針對某個重大項目制訂專門的立法也是他們成功一個的經驗。
（３）、重視專家的作用。
聘請專業的BOT項目專家作為政府的顧問，從事與私人企業的談判，將會使政府的利益得到有效的保護。BOT項目涉及到技術、財務、法律等多方面的問題，是十分復雜的。因此僅靠幾個部門管理人員是遠遠不夠的。發達國家和地區的政府一般從項目的一開始就聘請一些技術、財務和法律方面的專家作為政府的顧問。私營企業也聘請相應的法律顧問和投資銀行家參加與政府的談判。聘請專家可使政府在項目談判的每一個階段中夠能處在比較主動的地位，對在雙方談判中出現的問題，也可從專業的角度尋找出較為妥善的解決辦法。聘請專家顧問并不是政府可以撒手不管，談判的最終決策權仍然在政府手中。因此，政府在聘請專家顧問的同時，也必須派遣訓練有素、經驗豐富的人員參與談判，并把握談判的條件與進程。政府的人員必須具有較高的級別和足夠的權利，并能夠及時促使政府部們決定交易條件。否則，談判就可能曠日持久，并因此可能導致放棄該項目，即使項目得以實施，也可能因為前面的拖延而造成損失。
（４）、運用招標方式。
選擇授予特許權的私營企業必須通過招標方式。對政府來說，能夠選擇一個各方面條件都很好的私營企業并授予其項目的特許權，對這個項目的建設與經營的成敗十分重要。因此，要想從私營企業處得到好的建設經營方案和較低的報價，招標方式應擺在優先位置，這是一個十分有效的辦法。直接地、單一地將項目的特許權授予某一企業，很難保證政府目標的實現。
（５）、外國企業有必要在項目所在國尋找一個合適的私營企業伙伴。
對于外國企業來說，要想在某一國獲得項目的合同，在項目所在國尋找一個可靠的、有牢固關系和良好信譽的私營企業為合作伙伴，將是一個明智而恰當的選擇。因為有這樣一個合伙者，將能夠幫助發起人更好地了解當地的環境，在與項目所在國打交道或解決一些具體問題時，能夠處在比較主動有利的地位，也有利于項目的建設與經營管理。
６、２ BOT國外應用的教訓
BOT作為一種新的投資方式，在各國實踐的歷史也并不長，多在實際運用中不斷完善與規范，但期間也有不少教訓值得吸取。
首先，一些發展中國家，由于基礎設施建設的落后，嚴重阻礙著國家經濟的發展，吸引外資的心情急迫，往往饑不擇食，給予外商過多的承諾與擔保，同時缺乏一定的談判實力和國家完善的法律體系保障，到頭來給政府和社會公眾造成沉重的負擔，有的項目政府不得不付出巨額費用收回其特許權。
其次，BOT項目合同過于簡單，約定不明確，資金不到位現象嚴重，缺少對外商的約束，造成很多遺留問題，如承包商違約退出了，政府因沒有強有力的懲罰措施而造成項目巨大的浪費。
第三，盡管政府負有為公眾服務的職責，但政府的目標往往與部分公眾的目標存在差異，隨著社會大眾參與意識的增強，政府在BOT項目決策階段，一般應進行廣泛宣傳，聽取民眾意見，項目在社會大眾的監督下進行，如果忽視這個環節，隨后出現的問題勢必導致政府和項目公司陷入難以自拔的困境，結果會使政府和項目發起人在花費多年時間和大量經費后，項目宣告破產。
最后，政府擬采用BOT投資方式建設的項目，應進行嚴格的篩選，因為BOT投資方式有其一定的使用條件和范圍，不是任何項目都可以采用這一方式，只有經過慎重的調查研究和認真的市場分析，具備可行性和操作性，才可列入擬選的BOT項目庫中。
第七章 BOT應用的風險分析與防范
７、１ 項目風險的識別與分類
對于任何一個建設項目，都存在著各種各樣、大大小小的風險，有的出現在某一個階段，而有的則貫徹整個項目的始終。有的對項目的影響是局部的，有的則是全局性的。BOT項目的周期一般少則十幾年，多則幾十年，在這樣長的一個時期里，項目建設與經營會遇到多種多樣的風險，全面地了解、分析項目的風險并采取一些相應的措施與辦法來避免和減少風險，以及發生風險后有妥善的辦法加以解決，是使BOT項目得以順利實施的一個至關重要的方面。如果風險太大或者對風險沒有恰當的處置辦法，BOT項目也就不可能存在。可以說，BOT項目是建立在風險的確定與分擔之上的。
對于每一個BOT項目來說，都有一些可確定的風險。根據項目的階段劃分，項目風險可劃分為計劃準備階段風險，建設階段風險和經營階段風險；根據參與項目的主體劃分，可分為政府承擔的風險和私人企業承擔的風險；根據風險的特點，又可分為可抵御風險和不可抗拒力風險；根據風險的性質還可分為政治風險、經濟風險和技術風險等；在BOT項目的實際操作中，因項目的類別不同、所在國家和地區的不同，其所面臨的風險種類也不盡相同。在發達國家和地區，外匯可自由兌換等因素，項目所面臨風險較發展中國家要少一些，對風險的處理也規范和容易一些。
下面以城市供水行業為例，從政府的角度，對ＢＯＴ方式運用的風險進行分析并提出相應防范的措施。
７、２城市供水行業的特點
城市供水作為城市一項重要的基礎設施，對城市的經濟發展、人民生活水平的提高有著舉足輕重的作用，供水設施的完善程度直接影響到城市的經濟承載能力，因此是政府管理的重要方面。但它有別于其他基礎設施，有其自身的特點：
首先，它所提供的產品屬生產、生活必需品，且具有不可替代性，常被稱為生命之源，工業的血脈。供水工程為城市的生命線工程。
其次，所供產品的優劣，服務質量的高低，反映了一座城市的文明水平。
第三、產品只能在本地銷售，無法外銷，保質期短暫，難以貯藏。需求價格彈性系數小。
第四、產品的價格，市民極為關注，異常敏感，直接反映居民的承受能力。制售過程中的一切成本費用都只能由本地居民和工礦企業來消化和承擔。過高的水價會降低居民的購買力，削弱地方產品的市場競爭力。
第五、產品的價格仍為政府控制、國家監管的少數涉及國計民生的產品價格之一，由政府指導定價，并經嚴格復雜的審批手續。
第六、供水企業是市場化程度非常低的企業，很大程度上仍保留著計劃經濟體制下的管理模式，產品的價值難以通過市場機制來體現。
第七、由于投入與建設周期、規模經濟的原因，城市供水設施具有超前建設性。
城市供水行業根據國家計委、建設部有關規定，屬于對外開放的投資領域，允許外商投資建設，但相關限制條件是：１、城市供水能力５０％以上必須由國有企業控制。２、外商只能投資于制水廠的建設，而不得進入城市供水管網領域。
７、３ ＢＯＴ在城市供水廠建設中運用的風險分析
正因為城市供水行業上述的特點，政府在運用ＢＯＴ方式來融資建設城市供水設施時，存在以下幾方面的風險：
(一)、項目決策階段的風險
在現階段，對外招商引資，促進社會經濟的發展，是當前政府特別是各級地方政府工作中的一項重要內容。但一些地方政府部門，對招商引資工作的目的性及其風險認識不足，往往是為了招商而招商，把招商引資僅作為一項政治任務來完成。忽視其科學性、技術性，違背經濟規律，急功近利。同時對項目審核不嚴，前期準備不充分，決策失誤，結果耗費了大量的人力物力及寶貴的時間后，一事無成。有的項目雖然簽約，不但沒有對地方經濟發展產生積極作用，反而制約了地方經濟的發展，同時對社會的穩定也產生了負面影響。
東北某自來水公司１９９５年與法國一家公司合作建設一座水廠，當時以固定回報方式，保證外方的投資收益。結果由于過高的水價，導致自來水公司無法支付，最后政府不得不花費巨資將項目買回。１９９９年，江蘇省某市為了招商引資，政府將現有水廠資產作價與香港一家公司合作建設經營水廠，由于前期的工作不細致，溝通不夠，干部、職工的思想認識不統一，與政府部門形成矛盾，最后導致職工集體上訪，在當地造成了較大的影響，同時外商的投資環境也受到影響。
（二）、項目建設階段的風險
項目的特許權以協議的方式授予了項目公司，即進入項目的實施階段。但是由于項目公司一般為外來公司，對項目所在地的情況難以全面細致地了解，因此隨著項目的不斷推進，難以預料的環境因素將對項目的實施構成威脅，項目公司的項目管理能力、融資能力也受到考驗，為此作為特許權的授予者和最終所有者，政府要承擔以下風險：
首先是項目公司的資金到位困難，無法按時開工建設，并在規定的時間內完工，交付使用，致使項目延期或終止，預期的社會公共效益難以實現。
其次是項目建設條件如工程地質、水文等發生重大變化，或工程費用大幅超標，項目公司無法承擔，導致項目流產。
第三是工程建設的質量控制，因為ＢＯＴ項目有一定的經營期限，所以一些項目公司在工程質量的控制上，從材料的選購，施工工藝的質量，機械設備的選型等，較多地注重近期的利益，往往難以保證經營期滿后，項目移交時資產的質量。
第四、ＢＯＴ項目簽約時政府做出的承諾，由于環境、政策的變化，難以兌現，直接影響到政府的信用。
（三）、項目運營階段的風險
城市供水行業，由于其產品和服務的特殊性，管網運營公司（自來水公司）對供水廠的生產調度及產品質量的控制為動態、適時控制，城市供水為一多水廠共用管網的聯動整體體系，局部供水廠的問題將影響到整個城市供水系統，直接影響到用戶的利益，進而損害政府的公眾形象及城市經濟生活的正常運行。ＢＯＴ項目供水廠與管網運營公司均有各自的利益，但雙方又存在緊密的業務聯系，因此政府負有重大的責任，協調雙方的利益沖突及生產調度的糾紛。雙方業務關系的融洽與否，直接影響社會的穩定及政府的城市服務水平。同時因為ＢＯＴ項目的運營期較長，期間內外環境千變萬化并面臨著各種風險，一旦ＢＯＴ項目公司無法經營或承擔巨大的經營風險，屆時政府將處于尷尬的境地。
７、４ ＢＯＴ項目政府風險的防范
在項目的決策階段，為了避免無效的工作和決策失誤，政府首先應組織專門人員，認真研究ＢＯＴ融資的規則和方法，對你采用的ＢＯＴ方式的項目，進行深入細致的研究分析，對項目建設的必要性進行廣泛的社會市場調查和宣傳，爭取社會各界的支持與理解。其次根據項目可行性報告對項目有關費用取值及回報率，到戶水價的初步水平和居民、財政的承受能力，進行獨立、認真的經濟評審。社會市場調查是否全面，決策方法是否科學，評審方法是否得當，各種指標取值是否科學，水價的估算是否合理，直接影響決策的結果，只有項目成熟才可進入實際操作，切不可饑不擇食。
在項目的建設階段，由政府有關部門組織相關項目管理監督機構，對項目的全過程進行有效監督，從項目各項審批手續，建設方案到初步設計，施工圖，資金到位計劃等按照政府的要求實行全方位、全過程的監督，同時將《建筑法》，《招投標法》，工程監理制等落實進項目建設工程管理體制中，從而保證項目的質量、工期、造價要求并符合項目完工標準。
在項目的運營階段，運用政府的行政權力，在雙方實現了法律保障的糾紛解決機制的前提下，建立起雙方的協調溝通機制，發展雙方相互協作的利益伙伴關系，同時對項目公司的經營情況定期進行檢查，制訂相應的應急措施，盡可能避免或減少因原材料價格變動過大，管理成本費用上升過快，財務現金流減少等帶來的經營風險，建立起快捷應急反應機制，直至采取非常措施，時刻保持城市供水的正常運行。
第八章 相關政策和法律環境
８、１ BOT投資方式的法律特征
BOT項目投資是一個經濟概念，但是在現代社會生活實踐中，經濟和法律常常密不可分。應當弄清楚其在法律上的內涵和特征，因為任何一種項目投資方式成功的標志就在于各參與方實現了令人滿意和有效的項目風險分擔，而風險的分擔是通過一系列法律協議的安排來實現的。在一定程度上，沒有有效的法律協議安排，就沒有項目投資的成功，BOT投資方式更是如此，在法律上，BOT具有以下特征：
（１）、受多個法律調整。BOT項目投資過程不僅涉及到本國法和外國法，而且涉及到實體法和程序法。項目所在國的法律具有根據意義，許多法律關系是國內經濟法律關系，受國內法的調整，如項目的審批、項目公司的組建、建設用地的批準、擔保和抵押的設定、外匯的匯兌、稅的征收等。但BOT項目投資中也存在大量涉外因素，如項目發起人為外商，項目貸款可能是中外銀團貸款，設備進口或租賃等。總之，有多少國家或外商參與，就涉及到多少國家法律，因此在項目實施中，既涉及到國內法的應用，也要應用到外國法，在糾紛發生時，也可能要適用國際私法的規則。
（２）、以合同法為基礎。BOT投資中有多個當事人和參與方，存在復雜的法律關系，而基本的法律關系則是合同或協議關系。通過一系列的合同或協議安排，來明確各當事人間的權利義務關系。合同法是調整項目投資的基本法。
（３）、當事人主體涉及到政府和國際機構。政府以對項目授予特許權、提供各種支持等形式參與到項目投資中。一些國際機構如世界銀行、亞洲開發銀行等也常作為項目資金的提供方參與到項目中來，當事人主體是國家政府和國際機構時，會產生復雜的法律適用問題。
（４）合同成為利益關系的調整器并有效分擔項目風險。BOT項目中各方主體或當事人利益是相互沖突的，單個方的利益的實現得依賴于其他各方，各方只有通過相互合作，才能彼此獲得相應利益。正是由于各方分擔風險和調整利益及要求的需要，BOT活動有復雜的合同安排。
（５）法律創新經常出現。BOT投資方式是一種全新的形式，各國的國情及項目的各自特點，常使得項目實施中有些契約、協議、合同安排彌補了法律的不足，豐富完善了法律制度。
８、２ BOT項目投資的法律結構
BOT項目投資成功與否在很大程度上取決于項目所在國是否有足夠完善的法律結構。大多數外商和投資金融機構習慣于在較復雜的法律環境中工作，他們認為一個相對全面的法律結構對他們的利益是至關重要的。一套明確而又有效的法規會有利于該活動的開展，而不合理的規章和法律結構也會破壞有關各方所簽合同的有效性。
BOT投資過程中涉及到的法律結構，從大的類別來說，主要包括政府管制的規定、促進外國投資的立法、特別立法、一般商業立法和產業立法等。每一類法律所要解決的問題是不同的。
（１）、東道國政策管制的規定。主要是關于資源開發利用的政策、外資進入的領域、稅收、外匯管制、利潤匯出及國家經濟安全等方面的規定。這些都是BOT項目投資中的基本問題，也是國內外投資者最為關心的問題，其法律框架決定著國家政治風險的程度。政府的管制還包括對因政策的原因造成損失的補償及必要的特許和公共立法。
（２）、促進外商投資的立法。這方面的立法主要明確以下事項：東道國貨幣兌換成外國貨幣的權利；外匯以合理匯率的可兌換性；外匯的自由匯出；簡化進口手續和海關手續；外籍人員入境權利；外國投資者在東道國建立公司的權利；外國投資的納稅辦法；政府對項目國有化、征收和收購的規定及賠償等。
（３）、擔保法。擔保對BOT項目的進行有著至關重要的作用，東道國法律制度中如果缺乏擔保安排的必要規定，會影響投資者和銀行的參與程度。
（４）、特別立法。在BOT項目中，有些國家制定了專門的BOT法，有些國家制定了特許權的協議框架。
（５）、合同法。BOT項目依賴于一整套復雜的基本合同安排，而這些合同又受制于合同法。合同法必須保證項目實施過程中各方當事人之間的合同或協議在法律上具有約束力并可得到執行。
（６）、公司法。主要解決的法律問題是：BOT項目公司如何組成，如何對項目公司進行控制，公司如何解散、清理等。
（７）、勞動法。主要解決的法律問題是：如何雇用項目所需的員工；因該項目而使第三方蒙受損失和損害的非合同性責任如何承擔，是否包括因中斷服務所承擔的責任等。 （８）、公共責任法。主要是環境和安全等方面的規定，這些規定直接影響到項目的設計和成本。項目發起人和金融投資機構要了解環境法律標準和要求及違反這種規定的后果，如環境變化而增加的費用由哪方承擔等。
８、３ BOT投資項目的合同體系
BOT投資方式是一個龐大而復雜的項目運作活動，不僅包括項目的建設、融資、運營和管理，而且涉及到多方參與者。各個參與者在項目活動中的地位、享有的權利和承擔的義務都要通過一系列的法律協議或合同加以明確。協議是否充分體現了各個參與者的權力和義務，各個法律協議是否嚴謹、協調一致，是項目成功與否的重要條件。
一個BOT項目一般包含十幾個甚至幾十個合同或協議，但主要有以下幾個主要協議或合同：
（１） 特許權協議
特許這一法律概念是指一國政府對本屬于主權范圍內的權力，也就是政府的權力，比如資產開發權，或對有關公用設施提供服務的一定壟斷權，在某些條件下及一定時期、范圍內，根據合同授予為從事這項活動而建立的項目公司。特許權授予主要由三種方式：一是國家制定的整體性立法文件。二是通過具體的項目的單項立法直接授予項目發起人專營權。三是由政府和項目發起人就具體項目簽訂特許權協議。
BOT項目模式中，項目公司通過與代表政府的項目發起人簽署特許協議，以此保證項目建設的順利進行和投資者的利益。而政府則通過簽發許可證給予特許，把特許權作為在項目中利用私人資本發展項目建設的一個手段，并保證相關的資產最終屬于政府。
（２） 產品銷售協議
以供水項目為例，項目公司與自來水銷售部門及管理部門簽訂商品水的購銷合同，保證供水廠建成后，供水管網安全正常、經濟運行，自來水產品保質保量順暢銷售，甲、乙雙方的合法權益受到保護，合同在平等互利、協商一致的基礎上簽訂。
（３）、貸款協議
貸款協議是貸款過程基本文件，它規定了貸款過程中的基本條件，包括貸款期限、利率、用途、分期用款計劃、還款計劃、借貸雙方的權力和義務、違約責任等。貸款協議要根據借貸雙方所在國的法律環境，進行必要的談判來制定，協議條款要符合各項現行的法律，同時建設項目在經濟上和技術上是可行的。對簽訂合同雙方來說，貸款協議具有強制性，是各方履行義務和享有權力的文件。
（４）、擔保協議
貸款方通常要求借款方與其簽訂協議，以項目公司的所有或部分合同權益、現有資產、未來收入以及其他有形或無形的資產來作為未來的還款保證。
（５）、出資協議
出資協議是由項目公司各股東方簽署的，協議中明確各股東方出資的比例及出資額，出資方式和出資的時間安排，明確各股東方的職責與權力，明確項目建成后的管理、運行模式及投資回報的方式。
第九章 BOT投資方式在城市供水行業應用的實證研究
９、1 項目的優先地位
城市供水是城市的重要基礎設施。為國民經濟優先發展的領域，其對城市的經濟發展和居民的日常生活有著重大的影響，城市供水狀況的好壞，直接影響城市對外開放的整體形象和社會秩序的穩定。對城市經濟發展的貢獻作用舉足輕重，城市供水設施的建設，歷來都列為重點工程項目予以扶持。各級領導極為重視，相關部門大力支持，城市供水建設項目有良好的建設條件和外部環境。
９、６ 合作建設城市供水廠的幾點思考
（一）、合作形式
針對水廠建設項目，一般首選采用ＢＯＴ形式，但是由于ＢＯＴ項目審批程序復雜，需經國家計委審批，列入外債計劃，實行招投標，而且需要的時間較長。因此，考慮到一些中小城市及投資環境，在雙方協商的情況下，大多采用合作的方式，建立合作公司，建設經營水廠，合作的內容基本保持ＢＯＴ方式的要求。中方在項目的投資上，僅負責供水廠至市區供水管網的鋪設和土地的征用，參與或不參與水廠的經營。這種表現形式為合作，實質內容為ＢＯＴ的方式，可以稱為ＢＯＴ投資方式的一種變體。盡管采用合作的方式，其審批手續相對簡化，但是同時也帶來一系列的問題，因為是合作公司，所以政府諸多的權力和職責，如特許權，只能通過自來水公司以政府代表的身份來承擔和行使，并以平等主體的身份用合同的形式加以明確。但是一些職責，作為自來水公司也難以承擔，同時政府的監督如何實現等，只有通過其他方式來解決。
（二）、合作建設中政府的權利保證與職責
通過合作方式建設水廠，政府即從前臺退到了幕后，其相關的權力就必須一方面通過自來水公司以甲方的名義行使，并得到保障。另一方面由城市行政管理部門建立監督機構來行使政府的強制性權力。同時水廠建設是加快基礎設施建設步伐，保障城市供水安全的重要舉措，為保證雙方合作成功及項目竣工投產后形成經濟效益和社會效益，雙方合作建設水廠，政府必須承擔其相應的職責，以保證項目順利實施。
（三）、源水水質責任問題處理的設想
在合作建設水廠的談判中，其中有一重要但是難以確定的問題，即對水廠水源的源水水質責任承擔問題。
因為源水為水廠生產過程的主要原料，根據國家規定作為城市飲用水水源，需符合一定的標準，不符合標準的水源不得作為源水，同時源水水質的不穩定變化，也會影響出廠水的水質和生產成本，以及是否投資進行制水工藝的改進等。因此要求自來水公司承擔源水的水質責任，源水水質達不到要求則合作公司不能保證供給自來水公司的自來水水質合格。但是自來水公司認為水源的保護是政府的職責，自來水公司無權也無力承擔，若源水水質出現問題，合作公司不保證向自來水公司管網供水的水質合格，而自來水公司則不能向城市居民用戶供應不合格的自來水，否則政府的監管部門衛生防疫站將對自來水公司采取措施作相應的處罰，并由自來水公司承擔責任。
針對上述情況，初步設想采取以下措施來解決：
首先，作為投資，其必須對建設的條件作詳細的調查與了解，特別是對水源條件應作重點調查，并對將來的情況作分析和預測，若投資必將承擔一定的風險，同時投資建設的水廠其工藝應有一定的超前安排，故在水源水質的問題上，應承擔起一定范圍的水質風險。
其次作為政府，負有對飲用水水源的保護和監管責任，應由環保局加強對水源的環境保護，作出針對水廠源水的保護措施，使合作公司在經營期內對源水水質要求有可靠的保證。同時由衛生防疫站根據雙方及源水水質變化的情況進行分析，做出保證若因合作公司由源水水質不符合合同所要求的標準而帶來的管網水水質不符合要求，則自來水公司可以免責；若因源水水質長期達不到國家標準及承擔的風險標準，須新增投資改進工藝或增加設施時，衛生防疫站應向政府報告，在政府的指導下，雙方簽訂補充合同。
（四）、水價的確定原則和方法
水價，即合作公司向自來水公司供應的商品水的價格，亦稱為批發水價。這是談判的焦點，它不僅決定投資方的回報和利潤水平，同時也關系到居民用戶和財政的承受能力。從上方的利益來看，水價應建立在合理水平上，即合理的利潤率和內部收益率。批發水價的確定分為兩種辦法：一種辦法是根據確定的工藝水平及建設方案和標準，雙方談判取得雙方均可接受的批發水價，按照固定合同方式進行項目總承包，按時交付合作公司使用，即"交鑰匙工程"。這樣做，政府將承擔較大的風險，同時也難以保證經營期滿后移交時的資產狀況。另一種辦法是將水價分為兩部分，一部分是投資的合理回報，另一部分是合作公司經營的經營利潤。因此雙方以這種方式確定水價，需經過較為細致耐心的談判，經營利潤價格經談判，以雙方均可接受的經營管理方法可達到的利潤來確定；關于投資回報需對整個建設過程，即工程的總造價進行審計確定，再按雙方事先約定的內部收益率，測算出投資回報的水平和價格，但這樣，政府將承擔工程超支的風險，不利于建設資金的節約。
９、７ 合作建設水廠的有關合同安排
由于合作雙方進入實質性的談判，所涉及的問題是一些主要而且關鍵性的方面。所以"合作合同"和"購用水合同"是首先要達成一致的文件，并互為前提同時生效。
"合作合同"和"購用水合同"略
參考文獻
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作者單位：馬鞍山自來水公司
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