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中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），集中體現了黨中央、國務院對省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革（以下簡稱“垂改”）工作的導向和要求，為全國實施垂改厘清了思路，指明了方向，明確了重點，將成為各地推進垂改的基本遵循。為方便各級環保部門和社會各界正確理解和實施《意見》，本報記者采訪了環境保護部地方垂直管理工作小組辦公室有關負責人。
問：應如何理解垂改的內涵？
答：首先，要從垂改任務提出的初衷看垂改。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上指出，生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已經成為全面建成小康社會的突出短板，扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼；垂改要在試點的基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。因此，垂改實質上是從改革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護事業發展的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環境質量改善。
第二，要從生態文明體制改革的大背景中去看垂改，不孤立地就垂改談垂改。垂直管理制度改革是生態文明體制改革的關鍵環節，與已經出臺的《生態環境監測網絡建設方案》《環保督察方案（試行）》等重大改革一脈相承，與各項生態文明制度改革相輔相成，必須從黨的十八大以來各項重要文件精神中系統理解垂改、落實垂改、推動垂改。
第三，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監測、監察、執法、許可等制度的重構，牽一發而動全身。因此，垂直管理制度是環境保護的基礎治理制度，垂改是“底盤性”的制度改革。
《意見》與黨中央、國務院生態文明體制改革、行政體制改革的目標導向高度吻合、銜接協調，是落實生態文明建設和綠色發展要求的新舉措，是推進生態文明體制改革的新突破，是實現生態環境治理體系和治理能力現代化的新支撐，將為落實《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》提供體制保障，有利于推動以改善環境質量為核心的環境管理轉型，有利于加快補齊生態環境短板，具有重大而深遠的意義。
問：《意見》確立了什么樣的改革路徑？
答：《意見》分3部分，共7個方面22條。第一部分為總體要求，提出了改革試點工作的指導思想和基本原則；第二部分為改革任務，明確了地方黨委和政府、環保部門、相關部門責任和環保機構、環境監察、環境監測、環境執法等領域的改革要求等；第三部分為組織實施，要求加強組織領導，嚴明工作紀律，有序推進改革。
根據《意見》，核心改革路徑可概括為“兩個加強、兩個聚焦、兩個健全”。一是在制度建設上實現“兩個加強”，即加強地方黨委政府及其相關部門環保責任的明確和落實，加強對地方黨委政府以及相關部門環保責任落實的監督檢查和責任追究。二是在工作重心上實行“兩個聚焦”，即省級環保部門進一步聚焦對市縣生態環境質量監測考核和環保履責情況的監督檢查，市縣兩級環保部門進一步聚焦屬地環境執法和執法監測。三是在運行機制上強化“兩個健全”，即建立健全環保議事協調機制，建立健全信息共享機制。
問：垂改將如何解決現階段環保管理體制存在的突出問題？
答：第一，關于落實對地方政府及其相關部門的監督責任問題�！兑庖姟访鞔_了地方黨委政府對生態環境負總責的要求，并加強監督；制定了相關部門環境保護責任清單并嚴格落實，依法追責；提出了省級環保部門統一行使環境監察職能，經省政府授權，落實對市級縣政府及其相關部門的監督責任。這就將黨政同責、一崗雙責落到實處，實現發展與保護的內在統一、相互促進，從體制上促進環保工作。
第二，關于解決地方保護主義對環境監測執法干預問題。體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳（局）主管。
第三，關于適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求。要求�。ㄗ灾螀^、直轄市）積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量；要求省級環保部門牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域跨流域環境污染聯防聯控，加強跨區域流域聯合監測、聯合執法、交叉執法；鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構。
第四，關于規范和加強地方環保機構隊伍建設。要求地方結合事業機構改革，將目前還是事業性質、使用事業編制的縣環保局逐步轉化為行政單位，規范設置事業單位性質的環境執法機構；盡快出臺規范性文件，全面推進環境監測監察執法能力標準化建設；實行環境監測與執法測管協同，配備環境執法調查取證、移動執法等裝備，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度；建立運行大數據平臺，提高信息化水平和共享水平。
問：改革在環保部門的不同層級、不同業務領域將分別以何種模式進行？
答：環境保護涉及事項多、領域廣，需要系統考慮，要與黨的十八大以來的制度改革方向保持一致。因此，《意見》對環保部門不同層級、不同領域實施不同模式的改革。
一是市級環保局領導班子實行以省為主的雙重領導干部體制，在避免干擾的同時，保證了市級環保局仍然作為市級政府的工作部門，確保市級黨委政府環境履責有機構有手段；縣級環保局作為市級環保局的分局，其人財物及領導班子成員均由市級環保局直管。二是建立健全環境監察體系，由省級環保部門統一行使環境監察職能，實現省督市縣。三是市級環境監測機構主要負責生態環境質量監測評價工作，上收到省級，防止生態環境質量監測數據干擾；縣級環境監測機構主要負責執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，留在屬地配合環境執法隊伍，提高環境執法效能。四是縣級環境執法機構上收到市級統一使用、統一指揮。
此外，改革牽涉范圍廣、因素多，尤其是全國經濟發展水平和基礎條件差異大，改革推進過程中面臨的情況和問題也會有所不同，因此《意見》給地方留有充分的自主空間，對直轄市、省直轄縣（區）等一些領域改革只作了原則性要求。
問：如何保證條塊兩方面的責任都能得到落實？
答：落實條塊兩個方面的責任、實現條塊結合是垂改的基本方向。實施垂改，調整機構隸屬關系是手段，重構條塊關系是方向，落實各方責任是主線，推動發展和保護內在統一、相互促進是落腳點�！兑庖姟钒殉浞终{動條塊兩方面積極性作為基本出發點，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環保主體責任，也不能讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責。
要摒棄垂改后地方環境保護主體責任轉移到環保系統或者上交到上級政府的錯誤觀點。垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環境保護主體責任，而是要通過加強監督檢查，強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，并通過條上的垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發展和保護黨政同責、一崗雙責。這是環保垂直管理制度改革與其他系統垂直管理制度改革的一個明顯不同。同時，條上的責任也要落實，省級統一承擔生態環境質量監測評價考核和市縣兩級環境履責情況的環境監察責任，市級統一承擔轄區內環境執法責任。
《意見》提出5方面的措施，確保市縣政府履責。一是強化責任分解落實。各地應制定負有生態環境監管職責的相關部門環境保護責任清單，著力構建權責明確、齊抓共管的大環保格局。二是強化議事協調機制。要求省市縣政府建立健全環保議事協調機制，由環保部門承擔日常工作，這將有利于強化綜合決策，統籌協調各方面力量。三是強化市級對縣級環保工作的綜合統籌。市級環保局仍為市級政府工作部門，市級黨委政府環保履責情況與改革前差別不大，并可以在市級環保議事協調機制平臺上做好各縣環保工作的統一謀劃、科學決策，按生態環境系統完整性實施統籌管理。四是強化工作支持與協作聯動。地方各級環保部門繼續支持地方政府環保履責，落實環保部門與地方黨委和政府及其相關部門協作聯動的制度性安排。五是強化監測執法信息共享。各地建設數據共享平臺，在環保系統和地方黨委政府間實現信息互聯互通、共享共用。
問：《意見》中對多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題提出了哪些創新的思路和措施？
答：《意見》針對制約現實工作、多年來反映強烈、長期期待解決的體制機制問題，多方面提出了一些解決思路、辦法和措施，含金量很高，既有遵循又有創新，特別是一些創新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結合地方實際，積極探索創新，切實推進改革。
比如，在中央文件層面提出制定并落實環保責任清單，要求地方黨委和政府及其相關部門管發展必須管環保、管生產必須管環保，從而實現大環保的格局；要求省市縣設立環境保護議事協調機制，顯著增強環保統籌協調能力，這是充分發揮各自優勢、加強條塊結合的有效解決措施；賦予環境監察新內涵，建立健全獨立權威高效、專司督政的環境監察體系，日常駐點監察和定期督察巡視相結合，形成制度鏈條；進一步優化省市縣環保職能，省市縣三級各自聚焦主責主業，提高環境保護的整體效果；實行以條為主的市局領導干部雙重管理模式，明顯增強環保部門的調控能力，避免地方干擾；省級上收生態環境質量監測事權，實現省級監測、省級考核，為“以改善環境質量為核心”的環境管理轉型提供制度基礎；將環境執法機構列入政府的執法部門序列，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環境執法人員統一著裝，增強環境執法權威性；規范和加強環保機構隊伍建設，逐步補齊機構和隊伍短板；建立健全鄉鎮環保體制機制，落實負責環境保護工作的機構和人員，全面強化農村環境保護；建立環保大數據平臺，集成環保大數據，實現不同行政層級之間、不同部門之間、不同主體之間共建共享共用，以大數據推進環境管理的信息化，不斷提高生態環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平；加強跨區域、跨流域的環境保護，有序整合不同領域、不同部門、不同層級的監管力量，推動環境治理體系的現代化；強化環境執法監測和監管執法的協同，提升環境執法的及時性、權威性和有效性。
問：《意見》對地方先行先試有哪些具體安排？
答：黨中央、國務院對本次垂改作出“前期準備、地方試點、全面推進”三步走的部署，《意見》的印發標志著第一步順利完成，這也標志著第二步正式啟動。因此，推動地方搞好試點是當前工作的重中之重，《意見》也作了具體安排。
一是要求試點省份黨委和政府對本次改革負總責，要成立專門的領導小組，省級政府抓好方案制定，抓好改革實施。二是目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個�。ㄊ校┮渣h委或政府名義提出了改革試點申請，開展了改革實施方案起草等前期準備工作。環境保護部、中央編辦將從東中西部區域統籌、前期準備基礎、經濟社會發展特點和環境問題類型、地方改革實施方案完善性等方面考慮，統籌確定試點省份，成熟一個、備案一個、啟動一個。三是環境保護部、中央編辦在地方先行先試過程中加大指導力度，積極穩妥地推進地方垂改，力爭在2017年6月底前完成試點工作。
環境保護部、中央編辦將認真總結評估試點工作，向黨中央、國務院提出全面推開改革的配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務院批準后，全面推開改革工作。力爭在 2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全國省以下環保部門按照新制度高效運行。
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