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作為運作1800億元資金的國家PPP融資支持基金，中國政企合作投資基金首筆投資近日以股權投資的方式落地。雖然首個項目花落軌道交通行業，并不在環保行業，但這一動作可以撬動更多投資，降低PPP項目融資成本，將有助于緩解PPP項目的現金流壓力。
有觀點認為，與純公益項目不同，PPP項目中，社會資本是為了盈利而來。因此，項目的基本條件在于要形成穩定的現金流，保障項目的運轉和企業的收益。而目前的情況并不如意，具備可投資性的項目并不樂觀，不少中小型企業迫于現金流壓力難以參與，“國進民退”現象也在PPP項目上被集中體現。
那么，PPP項目中穩定的現金流應該來自哪里，如何緩解現金流壓力？記者對此進行了采訪。
現金流壓力大成“國進民退”重要原因
PPP項目體量較大，需要墊資，而民企融資困難，參與度低
隨著大量PPP項目上馬，據大岳咨詢總經理金永祥介紹，之前現金流良好的一批PPP項目大多已“名花有主”，目前推動的PPP項目現金流壓力都比較大。無論公共產品、公共服務，還是基礎設施建設等項目都存在現金流緊張的問題。
“PPP項目一般體量比較大，建設期需要企業墊資，而現金流問題主要由企業來考慮。”環境規劃院環境PPP中心主任逯元堂認為。不少業內人士認為，在這樣的情況下，PPP項目更有利于國企參與，因為國企相對資金雄厚，承擔風險的能力也更強一些。
“‘國進民退’并不是PPP模式引起的，但隨著近兩年來PPP項目大量涌現，這一問題突顯出來。”廣州天則趨于發展研究中心主任趙旭說。
一方面，地方政府在選擇合作企業時，一定會有限考慮資本更加雄厚、融資更加容易的國企。目前，已經有不少大型國企以平臺公司的模式進入PPP領域。
對此，E20研究院執行院長薛濤介紹說，從現在的情況來看，國企本身形成了另外一種投資平臺，同時可以集成技術、運營等方面為一體，在與地方政府接觸時更有優勢。
另一方面，民營企業融資困難，造成項目中現金流壓力大，承擔的風險也相對較大。逯元堂認為，這導致有些企業由于融資壓力無法參與PPP項目，而融資能力強或者資金實力雄厚的企業更有機會。
同時，“我國公共服務、產品的價格體系沒有理順，不少PPP項目不是全成本計算體系，這給PPP社會資本方帶來很大風險。”薛濤認為。這也被認為是PPP項目中“國進民退”現象出現的原因之一。
那么，民營企業是不是完全失去了參與PPP項目的機會？其實不然，薛濤介紹說，目前的PPP項目中，民營企業或中小企業可以選擇資產變現性較好的項目投資，比如環境監測、垃圾收運、河道治理中的可移動裝置等，或許可以通過融資租賃等方式轉移風險。
此外，也有不少民營企業與國企展開合作參與PPP項目。比如，大型國企取得一個項目后，搭建好平臺，在某個緩解的設備、技術等方面與具有特色的民營企業或中小企業合作。
而趙旭認為，本來PPP是鼓勵民間資本，對民間資本開放，現在出現國企成本比民企低、“國進民退”的現象。要從根本上解決這一問題，預示著下一步改革的重點也應該從這一方面入手。
穩定的現金流可能來自哪里？
建立合理的價格機制，覆蓋項目全生命周期，使項目具備可投資性
“PPP項目現金流主要來自3個方面：財政收入、開發性資源、使用者付費。“金永祥介紹說，目前地方政府財政收入壓力較大，這方面緩解現金流壓力的空間較小。發改部門比較偏重通過開發性資源解決問題，但有的項目資源有限，開發收益可能也無法補貼緊缺的現金流。
而在使用者付費方面，重慶市發改委副巡視員、重慶世界銀行貸款項目辦公室主任周林軍此前公開表示，我國目前沒有形成完全的市場化價格機制，公共產品和服務的價格不能完全由市場決定。
“以城市水務行業為例，如果要實現經營性收費，相關價格必須與PPP項目成本掛鉤，用價格反映出成本的消耗。但目前絕大部分城市沒有實行這樣的機制，這就容易對PPP項目現金流造成影響。”他說。
對此，業內人士表示，城市公共服務PPP項目價格機制設計遵循的主要原則之一，就是應在保證公共利益的同時保證PPP項目公司有合理的收益和適當的風險。因此，PPP項目價格機制不合理，可能導致社會資本持觀望態度，不敢進入PPP領域。
金永祥也認為，長遠來看，PPP能否順利推進，不在于立法，而在于包括費價、稅價在內的一系列改革。“一些PPP項目如地下管廊和海綿城市，要探索建立合理收費機制，還有一些項目如城市供水等要建立價格調整機制。”
而從現金流的時效來看，穩定的現金流還要覆蓋PPP項目全生命周期。以環保類PPP中的黑臭河道治理為例，不僅前期建設需要穩定的資金，后期的運營直接影響前期建設的基礎設施能否發揮作用，以及水質能否持續穩定達標。而如果一個項目有10年的周期，一般存在3年的建設期，這中間可能無法產生收益。同時，項目較長的運營周期內，需要更穩定持續的現金流來保障運營。
因此，趙旭認為，環保類PPP項目的現金流不僅要覆蓋前期建設，更要重視后期運營。如果在自然狀態下，項目現金流不足，那么政府等參與部門就要積極進行項目設計，保障現金流全面覆蓋建設成本和運營，并產生一定收益。
“構建有效的現金流，可以幫助理清政府和社會資本的權責，解決公共項目的非經營性和企業盈利目標間的矛盾，使項目具備可投資性。”他說。
資金壓力還有哪些緩解手段？
開展綠色金融，推行稅收優惠政策，探索商業模式
除了要理順價格機制的構造和監管，緩解企業現金流壓力還有哪些解決措施？逯元堂提出，應發展綠色金融，重點解決中小企業融資問題。
據了解，目前，國家開發銀行和農業發展銀行發行的專向金融債，成為拉動地方基建投資的新工具。有媒體報道，這批用于補充地方建設項目資本金的專項建設債券的規模，國開行約為2000億元，農發行為1000億元，總規模為3000億元。
雖然專項金融債有利于改善上述問題，但目前多作為資本金參與到項目建設中。
金永祥建議，專向金融債作為項目補貼持續投入，這樣有助于保證現金流的持續穩定，有利于PPP項目的增加。
記者了解到，財政部一直在推動解決PPP現存資金等問題，近日一項重要政策——《關于支持政府和社會資本合作（PPP）模式的稅收優惠政策的建議》進入了征求意見階段，其中明確了現行稅收政策體系給予PPP項目的大量優惠政策。
比如，在公共領域PPP項目已經存在的稅收優惠政策包括：對公共基礎設施和環境保護、節能節水項目所得給予“三免三減半”企業所得稅優惠政策；對環境保護、節能節水、安全生產等專用設備給予投資抵免企業所得稅優惠；對垃圾處理、污水處理等資源綜合利用企業給予增值稅即征即退優惠政策等。
對此，金永祥表示，稅收優惠政策的落實肯定有助于改善項目現金流狀況，但重要的一點是政府購買服務或者可行性缺口補貼時，政府付費的部分是否要上稅。“如果交了增值稅再交所得稅，相當于加劇了地方政府的負擔，等于地方政府補貼了中央政府。”他說。
此外，探索新的合理的商業模式，也將幫助緩解PPP項目中的現金流壓力。趙旭提出，項目打包已經是常用方式。橫向區域內類似項目的打包，如一個地區的污水處理廠打包起來產生了規模效益，就有了更大收益。增量和存量項目打包，運營一個項目的同時新建另一個項目，存量項目的收益將補貼新建項目的現金流。
“項目與資源捆綁，也是一個好辦法。”趙旭說，他們正在內蒙古的一個濕地公園生態修復案例中探索這一方法，由于當地政府缺乏資金，PPP項目公司承擔修復資金，濕地公園修復完成的部分，可由公司進行旅游經營
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