新型城鎮化的飲用水安全面臨挑戰

        新型城鎮化與飲用水安全保障

        改革開放以來，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程，取得了舉世矚目的成就。據統計，1978年到2013年，我國城市人口從1.7億增加到7.3億，城鎮化率由17.9％增長到53.7％，城市數量由193個增加到658個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8％的國土面積集聚了18％的人口，創造了36％的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

        與此同時，我國傳統粗放的城鎮化模式也帶來了一些環境問題，制約了經濟社會的可持續發展。目前，傳統的大氣煤煙型污染尚未得到解決，PM2.5、臭氧等新型污染問題又接踵而至；城市水量型缺水問題依然存在，水質型缺水問題又進一步凸顯；傳統污染防治問題尚未得到徹底解決，民眾對優質生態產品的需求與對環境健康的關注迅速上升，環境質量改善與市民預期尚有一定差距。

        在這樣的背景下，基于國情，我國提出了強調以人為本、注重生態文明的新型城鎮化道路。其中，飲用水安全得到保障是新型城鎮化建設的重要目標之一。

        近年來，我國飲用水安全工作取得了積極進展。《2013中國環境狀況公報》的數據表明，2013年，全國309個地級及以上城市的835個集中式飲用水水源地取水總量為306.7億噸，達標率為97.3%。此外，2013年，我國新解決農村6300多萬人的飲水安全問題。但是，我國飲用水安全總體形勢尚不容樂觀。根據環境保護部統計，我國有1.1億居民住在重點排污企業旁邊，有2.8億居民使用不安全飲用水。

         由于傳統粗放的發展方式尚未得到根本改變，工業化、城鎮化快速推進使得資源環境面臨巨大壓力，工業、生活和面源污染等給城市飲用水安全保障帶來挑戰。

         城市飲用水安全面臨的挑戰

         首先，我國水資源匱乏。人均水資源量約為2200立方米，僅為世界人均水平的28％，加之水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配，發展需求與水資源條件之間的矛盾較為突出，使得我國城市面臨缺水危機。同時，我國城市規模不斷擴大，每年新增城鎮人口約1300萬，供水需求快速增加，但城市基礎設施建設相對滯后，使得水資源難以快速集中到人口密度高的城市，導致城市水資源缺乏問題凸顯。

        此外，用水效率也是造成我國城市缺水的原因之一。相關研究表明，我國農業用水總量大、比重高，農田灌溉水有效利用系數低于世界先進水平，單位用水的糧食產量每立方米不足1.2公斤，而世界先進水平為每立方米2公斤左右，農業粗放的用水方式間接加劇了全社會的水資源緊張；我國工業用水的重復利用率較低，約為60%，發達國家工業用水的重復利用率則為85%；我國多數城市用水器具和自來水管網的浪費損失率約為20%，節水器具普及率較低，非常規水資源利用還處于初級階段。

        其次，我國水環境污染較為嚴重。水環境受到污染，致使水質惡化不能使用，導致水質型缺水。目前，我國城市水質型缺水已經取代水量型缺水，日益成為威脅我國城市水安全的主要因素。水量型缺水一般受限于自然因素，可以通過從區外調水解決，而水質型缺水多由人為因素引起，會造成水資源豐富的地區也缺水。因此，相對于水量型缺水，水質型缺水更難解決。

        《2013中國衛生統計年鑒》表明，我國水資源的自然本底條件較差，如北方部分平原地區地下水存在高氟、高砷的問題，導致飲用水不安全。《2013中國環境狀況公報》的數據顯示，2013年，我國地下水環境質量的監測點總數為4778個，其中國家級監測點800個。較差的監測點比例為43.9%，極差的監測點比例為15.7%。與2012年相比，水質變好的監測點比例為15.4%，變差的監測點比例為18.0%。地下水污染趨勢呈現由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延的趨勢。此外，中小城市水源還受到典型的面源污染，包括農村養殖廢水和生活污水無序排放而導致的地表水和地下水污染。總體而言，水中污染物種類多元化使水污染類型復雜化，給水質安全帶來挑戰，增加了人體健康風險。

         目前，全國95％以上的公共供水廠是在《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006）頒布之前建設的，這些水廠傳統的處理工藝尚難以保障出水完全達到《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006）要求。因此，污染物種類多元化也使得傳統的凈水工藝面臨挑戰，提高了水處理的難度和成本。

        第三，非傳統安全威脅不容忽視。非傳統安全威脅是指除軍事、政治和外交以外的其他對主權國家以及人類整體生存與發展構成威脅的因素，如自然災害、恐怖襲擊、重大環境污染事件等。據媒體報道，今年以來，我國多地遭受旱災，造成農作物減產，導致民眾飲水困難。近年來，我國發生了多起重大飲用水安全事件，暴露出我國在突發事件預防和應急處理等方面的能力不足。

        綜上所述，我國城市飲用水安全面臨的問題相互交織、相互作用、相互影響，使城市飲用水安全保障形勢緊迫、復雜、嚴峻，制約城市經濟社會的可持續發展，阻礙生態文明建設的推進。面對生態文明建設的新要求、民眾民生保障的新期待，迫切需要解決城市飲用水安全保障問題。

       城市飲用水安全保障對策與建議

       城市飲用水安全問題的深層原因是發展方式粗放、思維觀念落后、治理速度滯后污染速度等因素綜合作用的結果。因此，必須加強飲用水從源頭到龍頭的全流程保護，從根本上保障城市飲用水安全。

        第一，開源節流，緩解水量型缺水矛盾。

        針對我國水資源短缺的現狀，加強非常規水資源開發利用，提高用水效率，構建節水型社會，是保障城市飲用水安全的重要途徑。

       一是再生水回用。推動水資源循環利用是世界上缺水型城市的共同選擇。以色列人均水資源量是世界平均水平的1/33，2011年以色列的污水回用率達到75%，在再生水回用方面值得我國借鑒和學習。以飲用為目標的回用，耗能大、成本高，與國情不相適應。因此，在推進再生水回用和污泥資源化利用的同時，再生水回用途徑應當分類、排序，再倒推處理標準和工藝。脫氮除磷是污水處理的難點，回用農田的污水在做好有毒有害污染物控制后可用于灌溉，無需脫氮除磷，既能節約用水，又能提供肥料，所以再生水回用可優先考慮農業灌溉和工業利用。

        二是優化雨水利用。研究表明，隨著城市化進程的加快，道路、建筑物等不可滲透地表面日益增加，使得城市降水的徑流量流失由城市開發前的10%增加到開發后的55%。我國城市供水不足，雨水收集利用率較低，約為10%，雨水資源浪費較嚴重。與此同時，雨水污染問題較為突出，北京污染總量的30%以上來自溢流雨水，上海的蘇州河、昆明的滇池，也同樣受到雨水地表徑流的污染。

         由于雨洪和污染問題相對突出，所以人們更多關注的是雨水的快排和處理，而忽視了雨水的循環利用，傳統的雨水直排理念受到越來越多的挑戰。因此，要改變城市原有排水的灰色路線，采用綠色路線，減少城市內澇和水環境污染，提高水資源利用率，保障水循環系統平衡，促進城市的可持續發展。

        三是加強海水淡化技術研究和應用示范。海水淡化是緩解水資源短缺的重要舉措之一，是水資源的重要補充和戰略儲備。目前，全球海水淡化日產量約7000萬噸，其中80%用于飲用水，解決全球1億多人的供水問題。截至2013年底，我國已建成海水淡化工程產水規模約90萬噸/天，為我國飲用水安全保障提供了有益補充。但是，與發達國家相比，我國海水淡化利用率仍較低。因此，應大力開展基于可再生能源的海水淡化技術研究和應用示范，這是可再生能源和非傳統水源開發利用技術未來的發展方向之一。

        四是構建節水型社會。在開源的同時，要做好節流。通過創新節水技術與工藝、完善節水標準體系、強化節水意識與節水管理等措施，在工農業生產和生活方面提高用水效率。

       五是實行階梯水價。通過發揮價格因素在水需求調節等方面的作用，增強社會節水意識，避免水資源浪費。2013年，上海市實施階梯水價；2014年4月，北京市舉行了階梯水價實施方案聽證會，參會的24名代表全部同意水價上調。今年初，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部出臺了《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》，要求2015年底前，所有設市城市原則上全面實行居民階梯水價制度，引導居民合理用水、節約用水。

        第二，污染源頭防治，解決水質型缺水問題。

        一是發展綠色經濟。將生態文明理念融入我國經濟發展全過程，加速產業結構調整，推進產業優化布局，建立綠色發展核算體系，引導經濟發展轉方式、調結構，走綠色發展道路，解決水源污染問題。

       二是推廣生態農業。2013年，我國廢水中COD排放量農業源占比高達47.8%，農業面源污染已成為我國水源污染的主要形式之一。因此，推廣生態農業，減少化肥和農藥的使用量，對于我國水污染治理和飲用水安全保障具有重要意義。

       三是采用綠色化的污水處理工藝。傳統的污染處理技術以污水作為處理對象，僅關注水資源的恢復，忽略其資源與能源載體的屬性，同時在處理過程中以能消能，釋放大量的二氧化碳，有悖于可持續發展理念。而綠色化的污水處理工藝是從節能減排的角度考慮，推進新型清潔能源應用，既要污水處理達標，又要從中回收資源、能源和肥料，同時降低二氧化碳排放，實現可持續發展。

        四是因地制宜，制定污水排放的標準。傳統的污水排放標準是以污水處理技術條件為基礎制定的，在特定的歷史條件下為控制水體污染發揮了積極作用，但也存在一定局限，如排放標準一刀切，沒有考慮不同受納水體的自凈能力和水環境容量；排放標準偏低，導致達標排放污水，水體水質不斷惡化。因此，我國應在滿足污水排放標準的情況下，因地制宜，根據受納水體水質情況，倒逼污水排放標準升級。同時，針對水質相對較差的情況，嚴格污水排放標準，促進水環境持續改善。

        五是加強水源地保護。建立和完善生活飲用水水源地保護規劃；對重點水源地保護區內的污染源進行全面調查；禁止在生活飲用水水源保護區建設畜禽養殖場；建立飲用水水源保護區環境管理評估制度，明確飲用水水源地保護生態補償機制；在生活飲用水水源地建設的項目，必須遵守有關規定建設。

        第三，集成創新，提升飲用水安全保障能力。

        一是推動水環境剛性化管理。嚴格落實新修訂的《環境保護法》，扭轉一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究現象，推動水環境剛性化管理。在供水環節，開展精細化管理，減少管網漏損率和二次污染。

        二是強化水質安全監測預警。針對我國供水水質監測技術落后、監測頻率較低、不能適應新標準實施要求的問題，開展水質監測方法研究，構建和完善供水安全監測預警體系，使水質監測預警工作常態化。

        三是優選適宜的水處理技術。當前，我國水源污染物種類繁多，水質差別較大，因此，要根據具體的水源水質情況，選擇合理的水處理技術。具體而言，可以根據水源的水質狀況，選擇常規處理工藝、深度處理工藝或組合工藝。

        四是健全應急處理體系。針對目前突發性水污染事件頻發的現實情況，應加強飲用水安全應急體系建設，尤其要提高應急處理速度，確保人民群眾的生產生活快速恢復正常。

        五是增強應急供水能力。針對非傳統安全威脅可能導致的飲用水污染問題，未雨綢繆，加強應急供水技術與設備研發。研究表明，以膜技術為核心的組合工藝是應急供水較好的工藝選擇。

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