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“凡屬重大改革都要于法有據”，習近平總書記今年2月在中央全面深化改革領導小組會議上擲地有聲地說。
“過去一年是本屆政府依法履職的第一年”，李克強總理近日在全國兩會上做政府工作報告時如是說。
依法改革，依法履職，對環境保護領域意味著什么？
恰逢《環保法》修改的關鍵時期，我們無法回避這樣一個重大問題：究竟是先修改《環保法》，還是先改革生態環境管理體制？
如果先修改《環保法》，能否為未來的生態環境管理體制改革留出足夠的法律空間？或者，干脆在《環保法》中對理想中的生態環境管理體制進行較為超前的安排？
如果先對生態環境管理體制進行頂層設計，作出較為徹底的改革安排，在此基礎上，有的放矢地修改《環保法》，然后，再依法改革，會不會跟現有的《環保法》修改時間表，發生沖突？
要回答以上問題，我們需要了解現行《環保法》出臺的背景，當前生態環境管理體制的特點，以及嚴峻環境形勢下對生態環境管理體制機制的現實需求。
隨著我國生態環境形勢的日益嚴峻、復雜、綜合化，計劃經濟體制下形成的生態環境保護管理體制已越來越不適應當前的管理需求。基于此，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了“山水林田湖統一監管”的改革方向。
作為生態文明建設的主陣地，環境保護部貫徹《決定》精神，將建立起從再生產全過程著手，形成從山頂到海洋，從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式。
此言一出，社會輿論紛紛猜測環保大部制改革的時間表和路線圖，有媒體甚至勾勒出環保大部制的輪廓。
在新一屆政府空前強調改革，也不斷強調要依法治國、依法行政的大背景下，正在修改的《環保法》能否對生態環境管理體制改革需求做出必要回應，使其于法有據，從而為生態文明建設掃清體制障礙？我們無限期待！
無論是《環保法》修改，還是生態環境管理體制改革，都必須立足于這樣的出發點：什么樣的生態環境管理體制改革有利于守住生態環境安全的底線，有利于守住民眾對環境質量要求的底線，有利于守住建設美麗中國的底線？
《環保法》奠定了管理體制基本模式
在日益嚴峻的環境形勢面前，現行體制需要進行較為徹底的改革
《環保法》第七條 國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。
縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。
縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。
北京理工大學法學院教授、環境法研究所所長羅麗告訴記者，“根據現行《環保法》的規定，我國實行的是以行政區域管理為核心、國家與地方雙重領導的環境保護管理體制。國家和地方分別設立‘環境保護行政主管部門’，對全國環境保護工作和本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”
三十多年間，我國環保部門經歷從無到有、從臨時到常設、從非正式到正式、從部委歸口管理部門到國務院直屬機構再到國務院組成部門的演變過程，其級別也在逐步升高。這種變化表明環境保護參與宏觀決策的能力不斷增強，有助于進入國家經濟社會生活的主干線、主戰場和大舞臺。
然而，毋庸諱言，現行的生態環境保護管理體制已越來越不適應環境保護工作的需要。特別是當前，我國生態環境形勢依然十分嚴峻，突出表現為國土空間開發過度、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。公眾環境意識空前覺醒，對生態環境質量的要求越來越高。
影響這些問題解決的深層次障礙之一，就是環境治理體系不完善、監管體制不順暢、保護機制不健全。現行生態環境保護管理體制權威性和有效性還不夠，部門職能分散交叉較為突出，政出多門、權責脫節、力量分散、重復建設等問題突出，影響了行政效能，削弱了環境監管合力。基層監管能力薄弱，甚至還存在“小馬拉大車”的現象，不能適應政府職能轉變的需要。
現行管理體制造成統管管不了，分管管不到
賦予環保主管部門具體職權是修法面臨的主要問題
“統管與分管相結合”模式，容易造成職責不清、推諉扯皮等問題
羅麗指出，這種模式的主要弊端是統一監管與部門分工負責管理的關系和職責不清，導致在管理環境問題方面，出現了統一監管部門“想管卻不能管”，而其他有關部門抱著“可管可不管”態度，不僅不有效配合統一監管，反而相互爭奪權力及關聯利益、相互推諉監管責任等奇怪現象，這也是我國環境問題不斷惡化的癥結之一。
北京大學法學院教授汪勁也認為，在現實中，環保統一監管和分工負責的管理體制表現為“統管管不了，環保的統一監管部門沒有能力統一監管；分管管不到，分部門管理則各立山頭、條塊分割。”
持同樣看法的還有上海交通大學環境資源法研究所所長、中國環境資源法學研究會副會長王曦，在他看來，“環保部門雖然名義上是環境保護工作的統一監督管理部門，但‘統管’權似乎僅限于‘污染減排和排污收費’，并沒有統一監管機構的權威。”例如《草原法》第八條規定：“國務院草原行政主管部門主管全國草原監督管理工作。分管部門根據某些環境單行法律的授權，在其分管的環境事務中擁有幾乎完全的“主管”權，在這種情況下，環保部門面對這些“主管”部門，如何進行“統管”？類似的例子舉不勝舉。
權責不清晰，程序方法不具體，強制執行等執法權限力度不夠
汪勁認為，目前，國務院環保主管部門職權范圍內所涉及的領域非常廣泛，包括執行工業污染防治、城市環境綜合整治、自然生態保護以及中國承擔的有關全球環保義務事項。具體而言有對大氣污染、水污染、土壤污染以及有害廢物、有毒化學品、噪聲、振動、惡臭、放射性、電磁波輻射等污染的控制，對生態環境、生態農業、海洋環保和自然保護、野生動植物、瀕危物種監督管理等。
涉及這么多領域，責任卻很模糊，特別是具體的法律規范中并沒有為環保部門設計行使統一監督管理具體的方式和程序。
全國人大法制工作委員會研究室副主任梁鷹認為，立法應該能具體則具體，能明確則明確，凡是法律能夠規定進去的內容，全部要規定進去，不要等到配套法規落實。
因此，賦予環境保護主管部門具體職權、行使權力的程序和具體方法、以及強制執行權等，是修訂《環保法》時所面臨的重要問題。
地方政府環保責任缺失、雙重領導體制安排，使得地方環保部門很難依法獨立監管
《環保法》第十六條雖然規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，但卻沒有規定確保地方各級人民政府嚴格依法對本轄區的環境質量承擔相關法律責任的具體制度，使環境保護管理體制安排幾乎被架空。
羅麗認為，正是地方環境保護主管部門的雙重領導體制，使其既從屬于國家環境保護主管部門，也附屬于地方人民政府。
在這種雙重領導體制安排之下，勢必會出現以經濟增長為中心的地方人民政府，輕易干預地方環境保護主管部門的工作，卻無需承擔環境責任的現象普遍發生。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文特別強調，也要把地方黨委納入環境保護的責任體系。
從這個意義上說，我們真的應該是“請市長下河游泳”，或者“請市委書記下河游泳”，而不僅僅是“請環保局長下河游泳”。
《環保法》共有四十七個條款，但其中規定有關部門監管職權的有十九個條款，涉及授權的條文占到全部條文的三分之二，但涉及政府環境保護責任的條款卻只有三個。這也充分反應了權力與責任的嚴重不匹配。
管理體制能否做出科學安排，檢驗修法成效
明確政府環境保護責任條款，是決定修法是否到位的重要考察內容之一
提請第十二屆全國人大常委會第五次會議的《環境保護法修訂案（草案）》（三審稿）第六章法律責任設置十一個條款，共有八個條款是規范企業的環境法律責任，一個條款規定了接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構的法律責任，一個條款規定了各級人民政府及其有關部門的直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。
羅麗認為，從立法技術來看，第六章法律責任的設置應與前五章相關規定保持一致。具體而言，從《環境保護法修訂案（草案）》（三審稿）來看，第二十二條雖然規定了“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。國務院和地方人民政府將環境保護目標完成情況，作為對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容。考核結果應當作為對考核對象考核評價的重要依據，并向社會公開”。
但是，在第六章“法律責任”部分并未明確規定未完成環境保護目標的責任主體的法律責任，其結果是第二十二條的規定依然是紙上談兵。
再如第二十四條雖然規定“地方各級人民政府應當采取有效措施，遏制環境惡化，改善環境質量。未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標”，但是，第六章“法律責任”部分并未明確規定“地方人民政府限期質量仍然不能達標”的法律責任，其結果也是紙上談兵。
再如第二十五條雖然規定“各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，……應當采取措施加以保護，嚴禁破壞”，但在第六章“法律責任”部分也并未明確規定各級人民政府未采取措施導致破壞的法律責任，等等。
不過，3月9日，全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰在新聞發布會上稱，《環境保護法修訂案（草案）》（三審稿）中強化了政府責任，規定行政機關有違法行為，造成嚴重后果的，主要負責人要引咎辭職。
當務之急要突破利益固化的藩籬
部門利益服從整體利益，既是管理體制改革的核心問題，也是修法之關鍵
解鈴還須系鈴人。現有的生態環境管理體制是在現行法律框架下形成的，所以，必須統籌考慮《環保法》修改與生態環境管理體制改革，從法律的源頭賦予各級政府、環境保護部門清晰的權力與責任。
理想很豐滿，現實很無奈。真正改革起來，障礙重重。長期以來，各個分管部門之間存在大量職權交叉和利益關聯，使得監管機制運行不暢，行政資源不能共享，導致了整個生態環境執法監管的高消耗、低效能、低產出。
因此，一個水力罐車跑一路，塵土揚一路，泥渣掉一路，配套法規、規章幾十部，但始終無法管好，也就不足為奇了。
兩會期間，在談及人大常委會如何立法時？全國人大法工委一位負責人坦言，法律規范只做原則性規定帶來的一個弊端是部門利益法制化。
黨的十八大提出，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。這體現了黨對執政規律的深刻把握。立法本身就是一項法治工作，更應當自覺踐行法治思維和法治方式。
羅麗認為，《環保法》修改，如果不能徹底貫徹十八屆三中全會《決定》關于改革生態環境保護管理體制，系統構建最嚴格的環境保護制度和最嚴格的責任追究制度等，重新定位修改目標和具體內容，繼續維持在《環境保護法修訂案（草案）》（三審稿）基礎上的小修小補的做法，對解決我國日趨嚴重的生態環境問題，無濟于事。
“有關方面希望《環境保護法修訂案（草案）》（三審稿）能在四月份審議時通過。” 第十二屆全國人大常委、中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長王毅說，但在三中全會決定提出了生態文明建設的十多項制度安排和管理體制，情況發生了較大變化。對于目前的草案，業內也有不同看法，有人說很多內容都包括了，盡管沒有用三中全會的語言表達。
“但我個人認為，很多內容并沒有包含進去。”王毅表示，生態文明建設作為未來一段時間重要的指導方針，制度建設是其核心內容，如果沒有在法律上做出明確的規定，生態環境管理制度的頂層設計就可能出現問題。而《環保法》作為綜合類法律，在環保領域具有頂層指導意義。
“我個人建議，應盡可能進行充分討論，把相關內容加入，比如三中全會所提出的管理體制及相關制度安排。”王毅說，“既然是大修，就實實在在地修改到位。” 如果我們在這次修改中不能充分體現十八大報告以及十八屆三中全會《決定》中所提出的生態文明建設的精神，不能對解決現實環境問題發揮足夠的作用，不能回應公眾改善環境的迫切要求，‘用制度保護生態環境’恐怕就又會變成一句空話。”
“根據公眾對這部法律空前的重視程度，還有另外一個選擇，就是將環保法升格為基本法律，”王毅說，在經過較大的補充修改完善后，到明年兩會期間，即可提交全國人大審議。
“環保法20多年沒有修改了，既然決定修，就要考慮社會效果、提高立法質量、節約立法資源，不妨再認真改一改又如何？”王曦說。
據新華社最新消息，全國人大代表、全國人大環境與資源保護委員會主任委員陸浩3月10日在參加甘肅代表團審議間隙時向記者表示，歷經多次審議的《環境保護法修訂案（草案）》有望于今年出臺。
留給《環保法》修改的時間不多了，環境管理體制改革還需要一張清晰的頂層設計圖。
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