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盡管“十一五”兩項減排的約束性目標如愿能完成，但作為減排的市場機制——排污權交易并未能大規模開展。
7月26日，環保部公開了2009年度主要污染物總量減排情況的考核結果，即與2005年相比，化學需氧量和二氧化硫排放總量分別下降9.66%和13.14%。通報中再次顯示，二氧化硫減排進度已超過“十一五”減排目標要求。
從目前減排數據看，盡管化學需氧量未能提前完成，但“十一五”內完成已不存在懸疑。
效果達到了，但手段卻存在爭議。即“十一五”減排目標完成，借助的是行政手段強力推動，包括強制電廠上脫硫設施、簽署行政軍令狀等。而激活減排原動力、持續減排的市場機制，即排污權交易僅在個別地區試驗，并未大范圍開展。
然而，“十一五”這種借助行政強力減排的模式已難以為繼，尤其二氧化硫減排，即電力行業普遍安裝脫硫設施之后，繼續大幅減排的空間有限。“十二五”減排，必須尋找替代的減排方式。
形勢已在倒逼以排污權交易為主的市場機制出籠。
行政強力減排：
效果好但效率不高
“十五”期間，國家確定的 “主要污染物排放總量減少10%”的目標控制指標沒有完成，溫家寶總理向全國人民致歉。因此，這一指標在“十一五”期間，被國家確定為約束性指標。
“這對減排的推動很大，地方政府官員有了很大的壓力，如果自己沒完成減排任務，不但面子上過不去，而且還會受到實際的懲處，如區域限批。”環保部環境與經濟政策研究中心研究員胡濤對記者表示。
除了行政限批，另一具有代表性的行政手段，就是在電力行業推行的強制脫硫和脫硫電價補貼等行政和技術手段，減排效果十分明顯。
在強大約束下，快速見效的行政手段成為減排方式的主力。
“在中國的國情下，完成任務是第一位的，而行政手段是最有效果的，至于效率的問題，成本是多少，是不是過大，目前并沒有考慮進去，所以排污權交易這種更經濟的手段，就未能被重視。”胡濤稱。
“這需要一個過程。當年美國也經歷了這樣一個過程，先追求減排效果，然后再追求減排效率。接下來當成本和效率問題進入決策者考慮范圍時，排污權交易應該會有很大空間。”中國環境規劃院嚴剛博士對本報記者表示。
立法滯后：地方試點糾結
排污權交易的法律基礎薄弱，合法性依然明顯欠缺，既沒有關于排污權交易的法律或法規，也沒有一個排污交易技術指南。
這就導致了政府管理者和企業管理者無所適從。“到底什么是排污權？國家立法對此并無規定，可能每個人的理解也不一樣。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題。”湖北省環保廳總量控制處處長朱津橋對本報記者表示。
記者了解到，目前提出可以試點探索排污權交易制度的規范性文件，只有2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、2007年國務院發布的《節能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環境保護規劃》和2009年的中央政府工作報告，而正式系統的法規淵源闕如。
“上述規范性文件的法律效力有限，其強制力和約束力非常低。”湖北省光谷聯合產權交易所副總裁程家忠對本報記者表示。
事實上，由于相關法律和法規的缺乏，排放權能否“交易”存在質疑。即體現排污權的排污許可證是一種行政許可，而行政許可是不可交易的，否則存在“權力交易之嫌”。換句話說，法律上沒有創設可以用于交易的排污權概念，企業也沒有獲得真正意義上的污染物排放的產權。
“我們雖然參與交易了，但也不清楚排污權是不是一種權利。”記者今年4月在山西朔州采訪國內最大的一筆二氧化硫排污權交易時，參與該交易的一位買家企業負責人對記者表示了疑惑，并向記者追問，“如果它是一項財產權利，那么請告訴我哪部法律確定了這一權利？這一權利是物權還是債權？是何種物權？或是何種債權。”
即便是排污權交易以“試點”形式進行，也存在“排污權的內涵、交易規則、稅收優惠、擔保貸款、違約責任、監管程序”等一系列操作環節，缺乏相應的法律基礎。
如排污權的期限。在陜西首例排污權拍賣中，參與競拍并獲勝的一家企業的總工程師對記者表示，他們對競拍得到的排污權到底可以享有幾年，完全不清楚，組織此次交易的陜西環保廳對此也故意做了模糊處理。
又如排污權擔保貸款。對這一金融創新的性質，在浙江省各地就存在質押貸款和抵押貸款兩種完全不同的看法，而根據《物權法》和《擔保法》，抵押和質押有著不同的法律內涵和法律程序。
“因此各地都在按照自己的理解在進行探索。”清華長三角研究中心高級工程師陳亞林分析。
“沒有Cap，哪里來的Trade”
“我們說的排污權交易，在英語里面是cap and trade，就是總量控制與交易，我們現在的問題在于沒有Cap，哪里來的Trade。”中國環境規劃院副總工程師楊金田對本報記者表示。
事實上，排污總量概念有四種，國家、地區、行業和企業層面。
“現在國家層面的總量在五年內是比較明確的，但長期的預期性不強；企業層面的總量即便在五年內也并不是非常明確，這些都是阻礙排污權交易的重大障礙。”中國環境規劃院總工程師王金南分析。
目前，國家“十一五“的總量是2005年年底的環境統計數據作為基準，化學需氧量和二氧化硫排放量削減均為10%。
“但這一總量的基準到了‘十二五’可能又會推翻重來。”王金南表示，按目前的減排的基準和比例，即每隔五年就變一次，并不科學，正確的做法是確定一個基準線，比如以2005年年底的數據作為基準，“十二五”和“十三五”的減排都以此為基準，確定年度固定減排比例。
更大的問題在于企業層面的總量。理想的分解狀況是，國家、省、市、縣、企業，層次分解。這樣，每個企業對自己的許可排放量和實際排放量都非常清楚。
浙江省排污權交易中心的李峰對記者表示，“據我了解，在層層分解的過程中，從縣級政府到企業，各地的標準就不一樣，導致企業的許可排污量和實際排放量在計量上非常混亂，標準都不統一，怎么進行交易呢？”
“這涉及到我們國家的環境數據管理體制的問題。”在日前舉行的“GEF中國火電效率項目二氧化硫排污權交易項目實施研討會”上，清華大學環境管理與政策研究所所長常杪分析稱，環境評價、環境統計、污染源普查、排污申報、減排核查等存在多個數據。
“對企業排污權增減登記，都需要計量標準，到底排污權以哪個數據為準？”常杪表示。
除上，即便是在排污權交易條件相對成熟的電力行業，情況也不容樂觀。盡管“十一五”期間，國家對電力行業的二氧化硫總量控制實施“計劃單列”，并制定了全國統一的火電行業二氧化硫總量指標績效分配辦法，但指標分配不完善依然影響排污制度的推行。
據中國環境規劃院有關專家撰文分析，“十一五”期間制定的火電機組二氧化硫總量指標分配績效值僅是2010年的目標指標，而不是年度指標。也就是說，火電企業的總量目標沒有具體分解到每一年，那么，火電企業對自己每年允許排放的二氧化硫總量并不清楚，相應地排污權交易無法開展。
交易機制不成熟：
“設計”活還沒玩轉
除了立法、總量問題，在各地的排污權交易試點中，也存在市場交易機制本身的不成熟的問題，比如定價機制，有價無市，減免稅費，以及與配套制度的銜接等問題。
記者了解到，在排污權交易的一級市場，初始排污權分配是有償還是無償，如何保證對新舊企業的公平，目前各地做法并不統一，這也是排污權交易推行最為困難的環節。
“如果推行排污權有償分配，那么這與現行污染物收費制度難以協調。在收取污染物的排污費和處理費后，再收取使用費有重復收費之嫌，其法律依據大都是地方性規章，法律效力很低。”一位環境專家指出。
在實行有償分配的地方，其價格通常由環保、物價和發改委等部門聯合商討制定，但企業的參與程度很低，這是排污權有償分配推行難的重要因素之一。而在排污權交易的二級市場也出現類似情況，即交易價格通常是由環保部門提出指導價格后，經雙方認可而確定，行政干預色彩比較明顯。
“目前，排污權的定價機制很不健全，未能與市場價格機制掛鉤，不能反映污染物的處理成本和供求關系。”一位參與排污權交易的企業老總對記者說，“所以企業并沒有通過加大減排力度，出售多余排污權指標以獲利的動力，更傾向于留著自用。”
導致“有價無市”局面的原因還包括，國家實施嚴格的“一刀切政策”，比如在電力行業推行的強制脫硫政策，所有的企業不管脫硫成本如何，都必須上脫硫設施，企業很難有靈活的市場選擇。
此外，排污權交易過程中的稅費問題也不容忽視。根據嘉興市環保局副局長沈躍平撰文稱，目前國家對排污權交易在稅收上沒有優惠政策，地稅加國稅占到總交易金額的30%，這樣的稅率可能導致企業交易所得收益在稅后大折折扣。
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