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2009年9月25日，河南省第十一屆人大常委會第十一次會議以高票通過了《河南省信陽南灣水庫飲用水水源保護條例》，這是我省以立法形式保護地方飲用水水源、維護人民群眾切身利益的一部重要地方性法規，是我市歷史上第一個獲得省級立法的項目，是信陽法制建設史上重要的里程碑，也是向新中國成立60周年獻上的一份厚禮。
80多萬居民唯一一個賴以生存的“大水缸”
南灣水庫位于距信陽市8公里處淮河一級支流的浉河上，水庫東西寬約20公里，南北長約50公里，水域面積75平方公里，最大蓄水量16．3億立方米，年平均徑流量4．49億立方米，是建國初期興建的一座集防洪、灌溉、城市供水、發電、水產養殖、旅游等多功能于一體的治淮水利工程，是河南省一類大型水庫。
南灣水庫以南灣湖為中心，襯以山林、島嶼，加上豐富的自然景觀和人文景觀，被譽為“中原第一湖”，素有“豫南明珠”之美稱。南灣湖美，美在其水。南灣湖流域位于南北氣候過渡交匯地帶，以南方氣候特征為主，氣候溫和，四季分明，雨量充沛，年平均降水量約1300mm。75平方公里的水面煙波浩淼，一碧萬頃。水質清純透明，掬手可飲，為國家一級優質軟質水。既是信陽市重要的地表水飲用水水源地，又是信陽市80多萬居民唯一一個賴以生存的“大水缸”。
飲用水水源污染的狀況令人觸目驚心
上世紀80年代末，南灣水庫流域的旅游、服務業迅速發展，由于缺乏飲用水水源保護區的統一規劃和管理辦法，沒有協調一致的執法管理體制，造成大量的生產廢棄物、生活垃圾、污水等排入水庫，水體凸顯富營養化，水藻繁殖，溶解氧降低，水體氨氮指標較高，水質呈逐年下降趨勢。
市環保部門2000年至2001年監測情況表明，南灣湖水質已經下降到三類，雖然總體上還符合國家飲用水標準，但是COD、高錳酸鹽指數、總氮、總磷和細菌類糞大腸菌群逐年上升，水質向有機營養化方向發展，湖區邊緣水面遠遠低于三類標準，來水流域河道水質惡化到觸目驚心的程度，嚴重威脅著信陽市中心城區幾十萬居民的身體健康和生命安全。其污染來源于以下方面：
一、庫區周邊鄉鎮居民排放的生活污水和各種垃圾污染。統計資料顯示，庫區周邊有董家河、譚家河、浉河港、十三里橋4個鄉鎮，約13．2萬人，按人均每日產生120升污水和0．8公斤垃圾計算，每天產生污水約1．6萬噸、生活垃圾106噸左右，所產生的生活污水和垃圾未經任何處理，直接排入水庫或傾倒在庫域河道。
二、環湖鄉鎮的畜禽養殖場產生的糞便污水污染。沿湖董家河、浉河港、十三里橋、譚家河4個鄉鎮50頭豬以上規模養殖場約有350個，這些養殖場外排的糞便污水均沒有經過任何處理，直接露天堆放或排入河道，最終流入水庫。
三、庫區周邊農家餐館排放生活污水和垃圾帶來污染。隨著南灣旅游業的發展，以經營“地鍋飯”為招牌的農家餐館也應運而生。截至2006年，僅水庫大壩附近和環湖就有70余家農家餐館，營業面積在6000平方米以上，且大部分是違章建筑、“三無”餐館(無土地證、無建筑證、無營業許可證)。這些營業性餐館所產生的生活污水和垃圾未經任何處理，直接排入水庫。
四、庫區內的機動船只產生的油類污染。據有關部門統計，庫區內有50多艘旅游機動船只，上游鄉鎮約有130艘農用船只。農用船只大部分使用外掛柴油發動機，漏油嚴重，直接影響到水庫的水質。
五、使用農藥和化肥帶來的污染。由于農業生產的需要，農民在生產中需要使用大量的農藥和化肥。庫區90％的茶葉、板栗、水稻都不同程度使用農藥殺蟲、除草或使用化肥來提高水土的養分。這些農藥和化肥的殘留物經雨水沖刷后直接排入水庫，從而影響水庫的水質。
人民群眾和人大常委會高度關注的焦點問題
水是生命之源，飲用水源條件的優劣決定經濟社會的發展方式，直接關乎人類生存與社會發展。
南灣水庫飲用水水源保護工作一直是備受信陽市廣大人民群眾和人大常委會關注的焦點問題。
信陽市歷屆人大常委會都非常關注信陽市人民群眾的“大水缸”。信陽市人大常委會成立至今，一刻也沒有放松對南灣水庫飲用水源保護工作的持續監督。1999年3月，信陽市一屆人大二次會議上，楊國旗、白開木等12位代表就提出了《保護好我們的大水缸》的議案，經大會主席團第二次會議審議，將此議案作為向大會提出的建議、批評和意見辦理，由信陽市人大常委會辦公室交市人民政府辦理。
面對人民群眾治理水源污染問題的強烈要求，信陽市人大常委會早在1999年4月6日就專門召開主任會議，專題討論和研究南灣水庫飲用水水源污染防治問題，決定對南灣水庫飲用水水源污染情況進行全面調查。調查組實地查看到，取水口修建在大壩內側臨靠旅游碼頭，岸上垃圾、雜物無序堆放，15個副食點、12家餐館聚集在不到500平方米的大壩岸邊，辦公用房、旅游賓館、公共廁所及近40戶的居民生活廢水未經任何處理直接入庫；水面上停靠著各類大小船只、快艇幾十艘、各類飄浮物隨處可見，水體渾濁呈黃褐色；各島嶼違規亂搭亂建現象不同存在；上游浉河港、董家河、譚家河等鄉、鎮居民生活垃圾直接傾倒水庫附近地區，經雨水沖刷后流入水庫。
面對南灣水庫水質日趨惡化的嚴峻形勢，1999年6月，市人大常委會再次召開主任會議，專題研究、討論本次調查的有關情況。常委會組成人員形成一致意見，建議市政府依法界定南灣水庫飲用水水源保護區；對庫區內旅游船只和渡船進行更新、淘汰和改造，總量要在現有的基礎上壓縮50％以上，依法遷建旅游碼頭，新碼頭應遠離取水口；要加強對已開發島嶼的管理，限制服務項目和規模，減少相關污染；要對取水口周圍的廁所、餐飲、商業經營攤點及單位和居民進行遷移；要加大對南灣水庫飲用水水源地保護工作的科技投入。信陽市人大常委會主任會議將各項建議形成紀要后，連同調查報告一并轉交市政府及有關部門辦理。
信陽市政府接到市人大常委會主任會議紀要和調查報告后，于當月25日就發布了《關于加強南灣水庫飲用水源保護工作的通告》，確立了南灣水庫飲用水水源保護工作的指導原則：飲用水源保護第一，兼顧開發，把旅游的適度發展，強化管理與飲用水源保護有機結合起來，走生態建設路子，使水資源得到可持續利用。經市政府常務會議決定，將旅游碼頭遷建、壩區居民拆遷和機動船只整治作為南灣水庫飲用水源整治工作的三大核心任務，開始了南灣水庫的綜合整治工作。
截至2001年12月，市人大常委會組織人大代表第二次視察時，南灣水庫的治理工作已經取得了階段性成果：新旅游碼頭已于2001年5月1日遷建在原地3公里以外并開始運行；原取水口周圍的碼頭已封閉停用，取水口周圍已劃定了禁船區，并實施了全面封閉；原來的171艘經營船只經過更新和改造，現僅保留60艘，鄉鎮渡船由過去的130艘壓縮到80艘；取締了水上餐廳、岸上加油點和水上加油船，拆除了庫區諸島臨時搭建的違章建筑35處；壩區72戶拆遷已妥善安置。
市人大常委會堅持不懈地關注飲用水水源保護工作
市二屆人大常委會成立以后，繼續關注南灣水庫飲用水源保護工作。2005年，市人大常委會對貫徹執行《水污染防治法》和《淮河流域水污染防治暫行條例》情況進行了執法檢查。執法檢查期間，市人大常委會主任姚鐵璜帶領檢查組深入到南灣水庫周圍鄉鎮和市污水處理廠、垃圾處理場進行了實地察看，分析了水源保護工作存在的問題，提出了整改建議。同年6月，市二屆人大常委會第12次會議審議了檢查組提交的報告，作出了審議意見。此后，市政府組織浉河區、南灣管理區和市直相關單位繼續推進水源保護工作，強制關閉了庫區采石場、水泥廠，減輕了生態破壞和水土流失；取締拆除了部分致污的農家餐館；庫區部分農戶修建了沼氣池；并對上游鄉鎮生活垃圾進行了簡易填埋。2006年，市人大常委會再次組織人大代表對庫區鄉鎮街道、養殖場和居民生活垃圾、畜禽糞便和污水治理情況進行視察。監測數據表明，雖然庫區總體水質符合國家飲用水標準，但COD、總氮、總磷等指標逐年上升，水質向富營養化方向發展，水源保護工作仍然任重道遠。
2007年，市三屆人大常委會組成后，堅持把南灣水庫飲用水源保護作為監督工作重點，市三屆人大第一次會議將南灣水庫水源保護工作列為三件議案之一。市人大常委會制定了開展南灣水庫飲用水源保護監督工作的意見，明確了監督工作的具體步驟。2007年6月，市人大常委會組織人大代表，深入到庫區上游董家河鄉實地查看了生活污水、生活垃圾以及豬鬃、板栗加工小作坊污染情況；到浉河港鄉了解種植業使用化肥、農藥狀況；在譚家河鄉調查養殖業畜禽糞便污染現狀，到南灣燕尾島檢查“地鍋飯”經營點拆除情況；與鄉鎮負責人和部分茶農進行座談，聽取了市環保局、南灣風景管理區、浉河區等部門開展水源保護情況匯報。在代表視察的基礎上，市三屆人大常委會第二次會議審議了市政府提出的《南灣水庫飲用水源地及周邊環境污染綜合整治工作方案》并作出了審議意見。市政府及時出臺了綜合整治工作方案，列出了12項工作任務，并將責任分解到8家牽頭單位、18家配合單位，明確了工作目標和完成時間。2007年10月，市人大常委會組織部分人大代表對審議意見辦理情況進行了視察。在肯定成績的基礎上，視察組指出了南灣水庫治污工作中存在的主要問題，要求市政府和相關職能部門牢固樹立執政為民的理念，嚴格遵循保護為主、適度開發的原則發展南灣湖流域相關產業：加大宣傳教育力度，增強人民群眾的水源保護意識，形成全民參與的濃厚氛圍；加強組織領導，抓緊排查，集中整治，確保水源保護取得階段性成效；堅持依法管理，盡快制定水源保護規劃和具有約束力的規范性文件；建立長效機制，將南灣水源保護工作納入新農村建設和六城聯創等中心工作范圍。
南灣水庫飲用水水源保護條例立法刻不容緩
保護好信陽市80多萬居民賴以生存的“大水缸”，關乎民生，關乎全局。歷經多年的艱難整治，南灣水庫飲用水水源保護工作盡管取得了明顯效果，但要從根本上改變南灣水庫的水環境還存在著很大的距離，并且出現過一些在管理辦法上的無法可依，導致違法不能糾的尷尬局面。所以，制定《南灣水庫飲用水水源保護條例》勢在必行，刻不容緩。
在2008年1月召開的省十一屆人大一次會議上，由信陽市人大常委會主任姚鐵璜領銜的20名代表聯名提出了關于《南灣水庫飲用水水源保護條例》的立法議案，被省人大常委會采納，列入了2008年地方立法規劃。
2008年3月，信陽市人大常委會根據河南省人大常委會的要求，成立了以市人大常委會主任姚鐵璜為組長的“信陽市南灣水庫飲用水水源保護條例(草案)”起草工作領導小組。起草小組邀請相關部門和專家學者提前介入，廣泛收集資料，深入調查研究，嚴格遵循相關法律、法規，確保立法依據充分，立法程序嚴謹，立法思路清晰。學習借鑒外地經驗做法，廣泛聽取社會各方面意見。《條例(草案)》成稿后，認真聽取市直有關部門、庫區鄉鎮、村委會以及相關專家意見，對初稿經過了近20余次修改，形成了《條例(送審稿)》。
保護飲用水水源有了尚方寶劍
2009年9月25日，河南省第十一屆人大常委會第十一次會議高票通過了《河南省信陽南灣水庫飲用水水源保護條例》，全市人民企盼已久的愿望終于得以實現，信陽市人大常委會通過10年的不懈努力終于得以回報。《條例》從信陽的實際和南灣水庫飲用水源保護現狀出發，就立法依據、執法主體、保護范圍、保護目標、保護措施、處罰辦法等都作了詳盡、準確、縝密的規定，立足當前，著眼長遠，統籌考慮了保護與發展的大局，強有力地推進了保護區產業結構的調整和升級，實現水資源的可持續利用和保障經濟社會的可持續發展，標志著以南灣水庫為中心的飲用水水源保護工作從此進入了依法治理的嶄新階段，使國家水資源保護法規更加具體化、本土化了。從此，南灣水庫飲用水水源的保護工作有了尚方寶劍，市人大常委會的法律監督工作也有了剛性手段。相信隨著《條例》的正式實施，南灣水庫飲用水水源的保護會更加有力、更加規范，昔日的“豫南明珠”會更加璀璨。
(作者系市人大常委會法工委副主任)
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