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10月13日，哈爾濱市平房、信義溝兩座污水處理廠特許經(jīng)營預(yù)期授權(quán)項目在哈爾濱市政府簽約。特許經(jīng)營協(xié)議簽約雙方分別是哈爾濱市政府和同方股份有限公司/北美環(huán)境有限公司聯(lián)合體。
這是哈爾濱市首次以特許經(jīng)營方式公開向社會招標(biāo)的城市污水處理項目，不僅標(biāo)志著該地區(qū)在水務(wù)投資管理上走出的一條融資新路，也將加快治理松花江流域水污染治理步伐。
目前，以松花江為代表的中國7大流域污染治理正采取"化整為零""以點(diǎn)帶面"的方式，通過引入市場機(jī)制，逐點(diǎn)推進(jìn)。
流域治理迫在眉睫
2005年11月13日，中石油吉林石化分公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，并引發(fā)松花江水體污染。盡管采取了緊急應(yīng)對措施，但作為一條外流河，下游的俄羅斯也迅速采取了應(yīng)急措施。
松花江的這次突發(fā)事件震驚了全國，流域污染引發(fā)的危機(jī)促使松遼委、環(huán)保部等部門采取措施，解決松花江污染問題。
實(shí)際上，在"十五"期間，松花江流域水污染物排放量就在逐年增加。2005年，全流域廢水排放量為19.8億噸，COD排放量78.4萬噸，按流域面積和人口計算，位居第三大流域的松花江，COD排放強(qiáng)度卻居全國7大流域之首。
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，造紙、石油開采及礦業(yè)、化工、食品、石油加工、醫(yī)藥、機(jī)械等行業(yè)的COD排放量超過全流域工業(yè)COD排放總量的90%，是排污總量削減的重點(diǎn)行業(yè)。沿松花江排放汞、鎘、六價鉻等重金屬和難降解有機(jī)污染物的企業(yè)有157家，根據(jù)2005年環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)初步分析，排放汞、鎘、鉛、六價鉻、砷、揮發(fā)酚、氰化物等有毒有害物質(zhì)共60噸/年，排放石油類351噸/年，主要集中在石化、冶金、皮革、電鍍等行業(yè)。
而在全流域25個市（地、州、盟）中，年廢水排放量超過1.0億噸的哈爾濱、吉林、長春、牡丹江、齊齊哈爾、大慶和佳木斯等7個城市，COD排放量約占流域排污總量的68%，是流域污染控制的重點(diǎn)區(qū)域。
"對于流域污染這一 面源治理 難題來說，還是要落實(shí)到各個城市，落實(shí)到每一個污水處理廠項目上"，亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱"亞行"）駐中國代表處高級項目官員王建國表示。
亞行作為國際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，同樣敏銳地發(fā)現(xiàn)了水污染帶來的危機(jī)。
"我們最早參與松花江污染治理是自1998年松嫩水禍之后"，王建國介紹說，當(dāng)年亞行貸款3.3億美元，啟動松花江水毀重建工程。在重建過程中，王和他的同伴們就發(fā)現(xiàn)，隨著沿江城市工業(yè)發(fā)展越來越多，松花江流域整個水體、水質(zhì)都在惡化，污染愈加嚴(yán)重。此后，2002-2003年，亞行和沿江3省區(qū)政府開展了"松花江流域污染治理的政府建議援助項目"，形成一系列政策建議，以保證項目松花江流域飲用水安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并提出一攬子沿江污染防治計劃，包括在哈爾濱、吉林、長春、齊齊哈爾這些大城市以及沿松花江、嫩江的縣一級城市，建設(shè)100多個污水處理廠。
2006年7月，《松花江流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010）》（以下簡稱"規(guī)劃"）正式出臺。按照有限目標(biāo)、突出重點(diǎn)、提高效率的原則，確定規(guī)劃項目共222個，投資約133.66億元。其中：黑龍江省116個項目，投資77.48億元；吉林省86個項目，投資50.39億元；內(nèi)蒙古自治區(qū)20個項目，投資5.79億元。
而同方水務(wù)聯(lián)合體所中標(biāo)的平房、信義溝兩座污水處理廠項目，不僅是哈市重點(diǎn)項目，也正是《松花江流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010）》中的項目。
發(fā)揮市場機(jī)制的作用
在可期的未來，包括同方在內(nèi)，將有一大批水務(wù)公司北上淘金。
10月28－29日，在哈爾濱舉辦了一場"松花江流域水污染防治投融資國際研討會"。名為研討會，實(shí)則為主辦方－－環(huán)境保護(hù)部與亞洲開發(fā)銀行希望能借此為流域污染治理和項目的國內(nèi)外潛在投資方搭建一個平臺，與此同時，松花江流域3省區(qū)還推薦了擬采取BOT或TOT方式建設(shè)和運(yùn)營的75個水污染治理項目。
此間，黑龍江省人民政府和日本國三菱證券株式會社還就共同開發(fā)和執(zhí)行黑龍江省清潔發(fā)展機(jī)制項目并建立長期戰(zhàn)略合作關(guān)系達(dá)成協(xié)議，雙方將共同致力于黑龍江省內(nèi)工業(yè)節(jié)能、城市垃圾處理（包括污水處理廠污泥）甲烷氣回收、生物質(zhì)發(fā)電、森林碳匯等領(lǐng)域潛在CDM項目的開發(fā)、實(shí)施和交易。
2007年10月，針對中國水污染已逼近警戒狀況，亞行又啟動了一個總額65萬美元、名為"以基于市場的手段控制水污染"的政策研究項目，試圖尋求一種管理體系，幫助中國有效地達(dá)到水污染控制目標(biāo)。
王建國表示，解決流域問題采取市場化的手段，只能針對于每個污水處理廠單獨(dú)的運(yùn)行機(jī)制，無論是引入市場資金還是市場化的運(yùn)營手段，都是一種建設(shè)污水處理廠的方式。"從現(xiàn)在城市污水處理廠的情況看，基本可以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)源污染的控制，是截斷城市所有污水進(jìn)入河流、排入河流的一個直接辦法。從這個意義上來看，市場手段是有效的"，王建國說。
水利、環(huán)保部門同樣意識到市場機(jī)制的有效作用，在《規(guī)劃》中明確，松花江將采取"政府引導(dǎo)、市場為主、公眾參與"的原則，建立政府、企業(yè)、社會多元化投入機(jī)制。而資金來源既包括中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金（國債）、地方政府資金，也包括企業(yè)自籌資本金，在此基礎(chǔ)上，積極爭取和吸收國家政策性銀行貸款、國際金融組織和國外政府優(yōu)惠貸款、商業(yè)銀行貸款和社會資金。
在確定引入市場機(jī)制后，哈市發(fā)改委聘請中儀國際招標(biāo)公司作為該項目的咨詢和代理機(jī)構(gòu)。經(jīng)過公開招標(biāo)評選并報市政府批復(fù)，最終同方股份有限公司/北美環(huán)境有限公司聯(lián)合體中標(biāo)。平房污水處理廠總投資3.63億元，建成后其日處理污水能力將達(dá)15萬噸；信義溝污水處理廠建設(shè)總投資為4.3億元，建成后日處理污水能力將達(dá)10萬噸。作為中標(biāo)方同方股份有限公司/北美環(huán)境有限公司聯(lián)合體將出資3億元左右投建平房、信義溝污水處理廠，并獲得其30年的特許經(jīng)營權(quán)。
清華同方股份有限公司副董事長、總裁陸致成表示，作為清華同方水務(wù)領(lǐng)域的重要合作省份，在投資領(lǐng)域攜手加拿大北美環(huán)境公司與黑龍江省政府簽訂了"黑龍江省水務(wù)項目投資戰(zhàn)略合作"協(xié)議，用投資模式建設(shè)黑龍江省松花江流域水污染治理及水資源利用項目、煤炭資源型城市水資源開發(fā)和循環(huán)利用項目，共涉及黑龍江省內(nèi)項目近30個，在哈爾濱、佳木斯建設(shè)并運(yùn)營了污水處理廠，恢復(fù)運(yùn)行了之前無力運(yùn)營的牡丹江市污水處理廠。目前，僅同方一家水務(wù)企業(yè)在黑投資就已經(jīng)超過7億元。
在市政府看來，市場機(jī)制不僅能解決水務(wù)投資規(guī)模大、政府資金短缺的問題，還將幫助政府提高污水處理和管理能力，大大提高污水處理廠的處理效率，進(jìn)而改善松花江水質(zhì)。
黑龍江省環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2007年，松花江干流入黑龍江水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類指標(biāo)的頻率大幅增加；松花江水系Ⅱ至Ⅲ類水質(zhì)比例比2006年升高0.38%，劣5類水質(zhì)比例下降9.05%；與2001年相比，松花江干流Ⅰ至Ⅲ類水質(zhì)比例升高1個百分點(diǎn)，同時，松花江干流高錳酸鹽指數(shù)與去年同期相比有所降低。
而按照《規(guī)劃》"地級以上城市污水處理費(fèi)不低于0.8元/噸"的規(guī)定，兩座污水處理廠每年將至少取得污水處理費(fèi)7300萬元，在30年的合同期內(nèi)預(yù)計將為21.9億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過兩廠近8億元的投資。
無疑，引入市場機(jī)制的結(jié)果是政府和企業(yè)的"雙贏"。而除了同方之外，包括亞行、世行等國際金融機(jī)構(gòu)等在內(nèi)，國內(nèi)外的水務(wù)投資公司都將目光瞄準(zhǔn)了流域治理。
王建國告訴《中國投資》記者，在亞行"2007-2009年"的新國別計劃中，將批復(fù)吉林和黑龍江兩省2億美元的貸款項目。加之此前"吉林一期""吉林二期"2億美元的沿松花江流域城市污水及固體廢棄物項目，亞行僅直接用于松花江流域治理的貸款就達(dá)到4億美元。"除了污水之外，還將涉及固廢、生活垃圾處理以及供水、飲水安全等，共計29個項目"，王建國說。
在重大投資計劃中，中國政府要求亞行一年不超過15億美元貸款，投資方向既有交通、農(nóng)業(yè)，也涉及城市發(fā)展、能源等，因此落實(shí)到每年污水、水污染防治方面的貸款也就是3-5億。因此，作為主權(quán)債務(wù)，亞行項目都需要政府有配套資金，除了設(shè)備亞行100%融資外，土建工程一般占50%-70%。
關(guān)鍵是管理創(chuàng)新
"必須積極引進(jìn)國際先進(jìn)的流域綜合管理理念和水污染防治治理技術(shù)"，在"松花江流域水污染防治投融資國際研討會"上，環(huán)保部總工程師萬本太表示，引入市場機(jī)制，除了能夠吸引到社會資本進(jìn)入水務(wù)領(lǐng)域外，還有一大優(yōu)點(diǎn)就是可以借此引入新的管理理念和治理技術(shù)。
和點(diǎn)源污染治理不同的是，流域治理除了點(diǎn)源污染外，還有面源污染以及整個沿流域污染管理的問題。
對于污水處理廠點(diǎn)源污染控制來說，無論是采取市場化運(yùn)營手段，還是由公共部門投資或是主權(quán)貸款建設(shè)，首先是保證污水處理廠能夠建起來，其次則要保證污水處理廠能夠運(yùn)行下去。此外，很多污水處理廠在核定規(guī)模時應(yīng)充分考慮各種因素，包括城市發(fā)展會產(chǎn)生更多需處理的污水。現(xiàn)實(shí)情況是，很多污水處理廠建成不久就出現(xiàn)滿負(fù)荷，需要擴(kuò)建，馬上進(jìn)行下一步工程。因而，城市污水總體規(guī)劃需要具有前瞻性。
除了本身處理廠的運(yùn)行外，還要收集污水，形成大量的合流制管網(wǎng)。很多污水處理廠有一種情況是建起來，沒有管網(wǎng)，管網(wǎng)投資不到位，成為曬太陽工程。而現(xiàn)在市場化的融資并不能解決管網(wǎng)不配套和管網(wǎng)滯后的問題，這些都還依賴于政府投資。
在王建國看來，"市場化"并不能完全解決水務(wù)領(lǐng)域的所有問題，完全的市場化反而會喪失對這一關(guān)系民生行業(yè)的話語權(quán)。
"我更傾向于 引入市場機(jī)制 這一說法"，王建國說。所謂"市場機(jī)制"，應(yīng)更多地體現(xiàn)在污水處理廠管理模式和技術(shù)上，并反映到污水廠的財務(wù)績效、成本控制、管理及科技創(chuàng)新。作為一種朝陽產(chǎn)業(yè)，需要做的工作還有很多。
就建設(shè)投資控制而言，以亞行項目為例，由于采取從采購控制到支付的"提款到賬制"以及定期檢查、隨時監(jiān)督并建立績效監(jiān)測和評估體系等全過程管理，亞行可以對工程投資規(guī)模、質(zhì)量及產(chǎn)出的績效采取有效控制，從而保證了投資的效率和效益以及資金的安全使用。借助于亞行擁有一個龐大的管理團(tuán)隊，隨時隨地有國際咨詢專家在現(xiàn)場給予技術(shù)支持和幫助，可以說，亞行項目的成功率是非常高的。
在政策方面，亞行在全國率先提出建立價格機(jī)制。提高水價，提高多少，如何提高以及提價依據(jù)，在亞行項目中都建立了相應(yīng)的財務(wù)模型。畢竟參與水務(wù)運(yùn)作的是企業(yè)，需要明確一定的成本和收益，既保證污水處理能夠正常運(yùn)行，同時促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，還要滿足環(huán)境目標(biāo)和社會目標(biāo)。
亞行在開展項目時也在協(xié)助當(dāng)?shù)卣M(jìn)行機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，如成立污水公司，建立財務(wù)管理體系，并把這些要求作為貸款約文的一部分。
中國最缺乏的就是水務(wù)創(chuàng)新，不僅僅是技術(shù)，還有管理創(chuàng)新，如節(jié)電。財務(wù)管理創(chuàng)新是很多洋水務(wù)能夠在中國成功運(yùn)作的原因之一，很多國外水務(wù)公司在其市場預(yù)期和財務(wù)預(yù)期的測算中都充分考慮了水資源的稀缺性和公共性等因素，因此其所評估的資產(chǎn)價值就比國內(nèi)企業(yè)要高。
無論是BOT、TOT，還是PPP模式，政府都應(yīng)該針對這些投融資方式，制定相應(yīng)詳細(xì)的考核辦法，如考核標(biāo)準(zhǔn)、績效參數(shù)和定期的監(jiān)測機(jī)制，加以約束。同時也應(yīng)建立激勵機(jī)制，鼓勵民間企業(yè)投資公用事業(yè)。
對于目前國家明確的"重點(diǎn)流域要達(dá)到一級A，大多數(shù)城市要達(dá)到一級B"的出水水質(zhì)要求，王建國對此有些疑義，"按照國家環(huán)保部和建設(shè)部的要求，所有的重點(diǎn)城市污水都要達(dá)到一級A的要求，也就意味著現(xiàn)在所有的污水處理廠都存在技術(shù)升級的問題"。雖然兩個標(biāo)準(zhǔn)對受納水體并不會產(chǎn)生明顯差別，但治污企業(yè)將投入更多的資金進(jìn)行技術(shù)改造和升級，對于非重點(diǎn)流域來說，會造成投資的浪費(fèi)。如果把這部分投資用于管網(wǎng)建設(shè)，面源控制所產(chǎn)生的環(huán)境收益會更大。
流域治理較為困難的是對污染責(zé)任的確定。目前，在亞行的援助下，武漢市正著手建立一套水質(zhì)模型管理系統(tǒng)，通過完全建立在計算機(jī)監(jiān)測和水質(zhì)變化模擬系統(tǒng)，水務(wù)部門和環(huán)保部門可以隨時監(jiān)測污染遷移和變化情況，并提出相應(yīng)的治理措施。亞行和武漢市正在考慮將水質(zhì)模型應(yīng)用于建立我國在長江上第一個數(shù)字化的飲用水安全預(yù)警機(jī)制。這一機(jī)制對于武漢市以及整個長江的飲用水安全將起到極大的推動作用，亞行希望把這種先進(jìn)的知識產(chǎn)品和管理理念推廣到松花江和其他流域。
有了良好的政策環(huán)境以及高效的管理手段，即便是國有企業(yè)來投資運(yùn)作，只要能采取市場化的成本管理機(jī)制和績效評價機(jī)制，就可以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營。
"我認(rèn)為，PPP就是個較好的模式"，王建國說。
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