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水利部正在完善取水權轉讓制度，相關辦法有可能年內推出。
“我們已經征求了有關方面的意見，正在作進一步修改。”8月4日，《取水權轉讓管理暫行辦法》的起草人之一、水利部政策法規司體改處副處長熊向陽在談到這個辦法時說，司里已經就辦法草案進行了充分討論，修改完善后將提交水利部審議。
取水權轉讓制度是中國水權制度的重要組成部分。2005年，水利部發布《中國水權制度建設框架》，從水資源所有權、使用權和水權流轉三個方面建設中國水權制度。
此后，國家相繼出臺了《取水許可和水資源費征收管理條例》和《水量分配暫行辦法》，初始水權分配制度得以基本確立。而《取水權轉讓管理暫行辦法》則著眼于培養水權交易市場，并對通過市場完成的二次配置進行規范。
水權交易破解水資源瓶頸
對缺水地區來說，水資源瓶頸已經成為經濟社會發展的重大制約因素，而水權交易可能是他們破解瓶頸的惟一指望。
中國的水權交易市場還在培育中。比較有影響的有浙江東陽、義烏跨區域實施的水權轉讓以及寧夏和內蒙跨行業實施的水權轉換。
“我現在最頭疼的就是水。”彭波正在想盡各種辦法尋找用水指標。彭波是神華君正實業有限責任公司的副總經理，正在運作一個核定產能120萬噸的煤炭項目。
煤礦所在的內蒙古烏海市，四周被烏蘭布和、毛烏素等沙漠所包圍，屬極度干旱地區。彭波的煤礦加上配套的洗煤廠，每天需用水2000多噸。這個指標目前還沒有著落，彭波希望從周邊礦井購買采礦的疏干水。他說，項目在報發改委核準以前，必須通過水資源論證等單項審批。
《轉讓辦法》將為彭波的交易活動提供法律依據——允許依法取得取水許可的單位或個人，將其通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約的水資源，轉讓給受讓人。
“取水權是中國水權體系中最核心的權利。”熊向陽說，《水法》明確水資源的所有權為國家所有，所有權制度主要規范政府的監督管理行為，而在使用權層面上，高達70%-80%的取用水都是通過取水權來實現的。
在中國現行法律制度下，水行政主管部門核定的取水權期限大多為5年，其年度取水額度要根據取水權額度和預測來水確定。
以內蒙古為例，黃委會分配的用水指標是60億立方米，但每年的實際用水計劃根據黃河上游來水預測都會有所變化。這些用水指標落實到各個具體的取水權人身上，也會有相應的波動。
這種不確定性增加了水權轉換的風險。“如果處理不當，水權轉讓將很難推進，一定要保證取水權利穩定，取水權人對其年度取水額度有一個基本預期，水權轉讓才具備可行性。”熊向陽說，這要求《轉讓辦法》盡快出臺。
目前，針對原審批的取用水量的核定和取水許可證的換發正在國內統一展開。熊向陽說，對取水權人來說，這次核定將是他們開展水權轉讓的基準點。
總量控制仍是軟肋
在完善《取水權轉讓管理暫行辦法》的同時，水利部還在起草《用水總量控制和定額管理制度實施辦法》(以下簡稱《總量控制辦法》)。它們都是中國水權制度中起核心作用的基本制度。
“取水許可要在區域取水許可總量的控制指標內配置取水限額。”熊向陽說。
整個水權制度的重要落腳點之一就是通過實施用水總量控制，將節水義務分解到各區域，以形成全社會的自律性節水。但是區域用水總量確定以后，如何讓地方政府有效履行節水義務？目前還沒有行之有效的辦法。
“這是區域用水總量控制的軟肋。”熊向陽說，對普通取水戶可以通過行政措施來處理，但對于區域用水的總量控制，只有實行行政首長負責制，才能起作用。《總量控制辦法》將在促進政府履行用水總量控制職責方面提出具體的制度，形成環環相扣的用水總量控制指標的確定和落實機制。
“《轉讓辦法》是對水權的二次配置進行規范，而《總量控制辦法》則對水資源配置的全過程都具有重大意義。”熊向陽說，這兩個辦法出來以后，整套水權體系中的核心制度將得到進一步完善。
水權交易將處于受控狀態
繼這兩個辦法之后，水利部還將考慮建立農民用水權利保障制度和生態用水保障制度。有關調研去年已經展開，目前正在做制度建設的前期工作，但還沒有形成一個完整的思路。
相關人士透露，并不是所有用水需求都能通過市場來配置，生態用水需要通過政府管理責任的落實來加以保障，而農業用水的保障也相當程度上依賴于對政府水資源配置行為的規范。
這些配套措施的建立將意味著中國水權制度體系中起支架作用的制度內容基本建立。水資源可持續利用是中國經濟社會發展的戰略問題，《中國水權制度建設框架》要求在市場經濟條件下，建立行政管理與市場機制相結合的水權制度，優化水資源配置。
水利部門預期，《水權轉讓辦法》將推動中國水權交易市場的發育，但是從目前的試點情況來看，這個市場比較有限，不會很活躍。
熊向陽估計，水資源短缺但又不過度是形成水權轉讓市場的理想條件。在南方豐水地區因為水資源沒有配置完畢，人們更愿意向政府申請更為廉價的取水權，而不愿去二次市場買水；而水資源過度短缺地區已獲得水權的權利人可能會在水權轉讓中產生惜售心理，寧可短期出售水量，而不愿放棄長期擁有的權利。
另外，水權交易將處在一種有限的、受控的狀態之下，“炒水”現象將被限制。“用水權利是人們生存和發展的一項基本權利，不會允許部分人通過市場壟斷來控制其它人的生存權和發展權。”熊向陽說，世界各國都不主張“炒水”，尤其在缺水地區，用水基本都在臨界狀態，水權市場一旦產生壟斷，就可能對基本人權產生侵犯。
來源：21世紀經濟報道
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