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污水處理產業：700億元缺口難題

時間：2008-05-04 13:22 科學時報

信息發布：中國水工業自動化網 發布時間：2008-5-5 瀏覽次數：次更多

　　根據規劃，到“十一五”末期，我國城市污水處理能力將達到1億噸/日。目前，整個污水處理產業運行資金的缺口卻呈現迅速擴大的趨勢，現有的資金來源已無力實現污水治理的投資、運營和管理產業鏈進入良性循環的目標。如何填補巨大的污水處理欠賬并讓污水處理設施實現有效運轉就成為迫在眉睫的問題。

　　迅猛發展的污水處理業

　　作為一個水資源極度緊缺的國家，我國的水環境現狀不容樂觀。日前，在2008城市水業戰略論壇上，國家環境保護部政策法規司司長楊朝飛在報告中這樣闡述我國的水環境現狀：“流經城市的河段普遍受到了污染，全國有3/4的湖泊出現富營養化。28%的大江大河水質屬于Ⅵ類，即水體失去了使用能力。從七大流域的情況看，海河污染、遼河污染、淮河污染都比較嚴重，只有長江和珠江的情況相對好一點。”

　　水資源緊缺矛盾的日益加劇，使得污水處理成為水污染治理的首要任務。我國污水處理行業正在快速發展，污水處理總量逐年增加，城鎮污水處理率不斷提高。

　　1998年到2008年的10年間，我國污水處理量和處理規模迅速增長。截至2008年3月底，全國縣城以上的污水處理廠已經達到1250多個，污水處理能力現在已達到7500萬噸/日。

　　根據國家已經制定的重點流域治理計劃，我國污水處理確定的重點地區和項目“三河三湖”(海河、遼河、淮河、滇池、太湖、巢湖)、環渤海地區、南水北調東線、三峽庫區及上游影響區和北京水資源保護等的整治計劃都已制定。

　　楊朝飛指出，“十一五”規劃關于水環境的目標主要有以下幾個方面：第一，化學需氧量的排放總量減少10%；第二，城市都要建設污水處理設施；第三，城市污水處理率不低于70%；第四，城市污水處理能力達到1億噸/日。與此要求相對應的是，我國目前在建的污水處理廠有700座，即將開工的為1500座左右，數目非常龐大。

　　污水處理費征收凸顯管理瓶頸

　　清華大學水業政策研究中心主任傅濤初步推算，到“十一五”末期，我國污水廠總量將達到3000座左右，按照處理能力500億噸左右，每噸污水理想的處理費用——約1.5元計算（包括污泥處理處置），污水處理費總計大約需要750億元，但目前污水處理費征收規模只有40億至50億元，資金缺口高達700億元。

　　污水處理收費具體情況究竟如何呢？傅濤告訴記者，綜合我國120個城市情況可知，污水處理費平均為每噸0.4~0.5元，如果考慮縣城污水處理費的情況，則不足0.4~0.5元。而在污水處理費最高的地方——江蘇和浙江，則已達到了每噸1.1元~1.2元。從全國而言，污水處理費的征收率并不高，僅為60%~70%，這些費用維護現在的污水處理廠是很勉強的，或者說是不足的。

　　傅濤認為，導致這些問題形成的因素主要有以下幾個方面。

　　首先，部分地方被動地出臺收費政策，忽視政策的連續性和制度的實施，或沒有具體實施，或以極低的收費標準過渡性地實施，導致收費政策實施強度、深度不夠。

　　其次，對于一些經濟支付能力較低的不發達地區（如西北地區）和一些國家對其城市污水處理的要求遠高于其他地區的重點地區（如三峽庫區），地方承受能力有限，要求用戶100%的負擔污水處理成本是不現實的。

　　再次，部分城市污水處理費不能保證專款專用，污水處理費多由自來水公司或水資源管理部門代收后交財政專戶，然后撥付給污水處理廠，中間環節多，存在擠占、坐支污水處理費的現象，使得原本就不足的污水處理費更加緊張。

　　此外，由于缺乏相關法規，征收部門也無法解決欠費、逃費、拒繳等問題，如2004年遼寧省污水處理欠費、漏收部分占應收的1/3。在自備水源的污水處理費收取方面，由于收費缺少有效載體，責任不清，導致污水處理費收取困難；同時，由于水資源費較低，用戶傾向于使用自備水源，這又間接影響了污水處理費的收繳。

　　還有一個值得高度重視的問題是污泥的處理，污泥問題是每個污水處理廠的運營商都會遇到的難題。盡管在運營合同簽訂時已經對污泥的去向進行了明文約定，但這也只是將皮球從商家拋給了地方政府，并沒有從根本上解決污泥的無害化和資源化問題。污泥依然在某處堆著，“十萬污水百噸泥”。從環保的嚴格意義上來講，建立污水處理廠不過是將污染進行了減量和形態轉變，并沒有完全地消除，并且這種轉變甚至可能使某些有害污染物（如重金屬離子等）富集，它們一旦進入了食物鏈，所造成的危害反而更大。

　　處理污水越多污泥就越多，但現在污水處理廠基本上沒有兼顧污泥，個別有污泥處理設施的也沒有正常運營。這是因為污水處理費用中并沒有包含污泥處理的費用，而在國外，污泥處理的費用都是包含在污水處理費中的，并且要占到總費用的40%左右。

　　三大對策為產業發展破局

　　傅濤指出，目前我國相當一部分的污水處理廠及90%以上的配套管網系統還是事業單位或準事業單位的運營方式，資金匱乏、效率低下、職責不分，市場機制無法發揮，不能適應城市化發展的建設要求和效率要求。因此，城市污水處理行業改革的首要任務是繼續推進產業化改造，積極引入市場機制。

　　“作為市場化體系重要角色的政府，轉變職能十分重要。城市污水處理行業的產業化改造，從根本上說就是政府社會公共管理職能與具體的污水處理服務職能的分離，在運營環節通過特許經營的方式，科學引入市場機制，由社會企業進行有償服務，而原來行業管理部門則行使社會公共管理職能，對服務、水質、環境質量和成本等進行監督。”傅濤強調說。

　　“需要改變原來的單一的投資、建設和運營體系，讓政府、企業、公眾在責任體系中各負其責。提倡政府用各種類型的政府資金承擔污水處理及配套設施的投資，降低融資成本；同時，用市場機制提高政府資金的使用效率，讓社會主體全面負責設施運營，以控制污水設施的直接運營成本。通過以上措施有效降低污水處理的總體成本。”

　　同時，鑒于污泥處理的專業性和重要性，傅濤建議學習國際經驗，將污泥處理處置環節納入污水處理流程并完善責任體系和收費體系，在成本核算中加入污泥處理處置費用。

　　傅濤還提出，我們應該充分利用金融工具，利用現金流預期，適度超前支付污水處理費用，實現資本收益的遠期化，支撐污水處理巨大的運營費用，陸續償還我們二三十年來所積累的環境欠賬。

　　“讓以后的政府來支付現在的污水處理費缺口看似不公平，可是我們有太多的環境欠賬。過去沒有處理污水，河道污染了，生態能力喪失了，很多環境代價是我們的上一代或者上一個發展的二三十年所欠下的，現在讓水一下子變清，理論上和現實上都是難以實現的，也是不公平的。”傅濤說，“現在，我們可能不能完全支付污水處理費用，但是五年以后可以，十年以后更可以，因此能不能以污水處理的遠期收費為依托，以金融資本為基礎，通過債券等金融手段，把污水處理企業現期收益穩定化，而把支付體系往遠期延伸，讓我們的后代跟我們一起分攤前人所產生的環境欠賬。”

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