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水業(yè)改革考驗政府執(zhí)政能力

時間：2008-04-16 16:08 科學(xué)時報作者：陳歡歡

信息發(fā)布：中國水工業(yè)自動化網(wǎng) 發(fā)布時間：2008-4-17 瀏覽次數(shù)：次更多

　　從中國第一批BOT（基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)融資方式）項目等規(guī)范的水業(yè)改革開始到今天，已有10年時間；從建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》后，合肥王小郢污水廠TOT（是BOT融資方式的新發(fā)展，指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理）項目的成功對水行業(yè)產(chǎn)生強烈震撼，也已過去了5年；2007年，蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的成功運作，更是受到高度關(guān)注。
但同時，業(yè)內(nèi)人士也表示，國內(nèi)很多失敗項目產(chǎn)生的嚴(yán)重后果也開始顯現(xiàn)，有的甚至已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和市民的正常生活，并動搖了很多業(yè)內(nèi)人士的改革決心。

　　在近日舉行的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，經(jīng)歷了中國水業(yè)改革多次重大事件的多位業(yè)內(nèi)人士，共同探討當(dāng)前水業(yè)改革面臨的主要問題。他們表示，水業(yè)改革對政府執(zhí)政能力提出了挑戰(zhàn)。
遵循科學(xué)規(guī)律讓改革少走彎路

　　清華大學(xué)常務(wù)副校長陳吉寧在論壇上表示，從政策上真正推動水業(yè)市場化大規(guī)模發(fā)展的，是2002年底建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，但對具體操作并不明確，也沒有法律保障，因此，2002年前后水業(yè)市場處在政策模糊期。
2005年底松花江污染事件發(fā)生后，水業(yè)市場出現(xiàn)了一場關(guān)于市場化能否進行到底的爭論。“本來這些水安全事件跟市場化并沒有直接的關(guān)聯(lián)，但直到今天，這個爭論仍然沒有結(jié)束。”陳吉寧說，“我個人認(rèn)為，整個行業(yè)現(xiàn)在存在內(nèi)冷外熱的狀況，外部各種投資紛紛進來，大家都愿意投資，希望在這個市場上有所作為，但內(nèi)部還是有很多爭論，有很多深層次的問題沒有解決。”
濟邦咨詢公司總經(jīng)理張燎認(rèn)為，目前改革進入了“深水期”，比較容易做的事情前期已經(jīng)完成，剩下的難題可能是要花比較大的精力才能解決的。

　　當(dāng)然，無論是改革者還是被改革者，在推動水業(yè)深化改革的問題上并沒有爭議。有爭議的是在水業(yè)改革的具體方式上，有些是真改革，有些是假改革。

　　大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示：“過去幾年，國內(nèi)大凡成功的項目都是規(guī)范運作的結(jié)果，都遵循了水業(yè)改革的科學(xué)規(guī)律，而失敗項目無一例外地與不遵守科學(xué)規(guī)律有關(guān)。”

　　2007年，法國威立雅集團的溢價收購風(fēng)波被業(yè)界熱議了一年。“但最終發(fā)現(xiàn)溢價的項目并沒有造成不良后果，運轉(zhuǎn)非常正常，政府和公眾成為最大的受益方；相反，一些非溢價項目卻引起了極大爭議，并且不是個案，占全國項目總數(shù)的比例非常高。”金永祥說。

　　他認(rèn)為，“期末資產(chǎn)的處置是不是對溢價有影響”這個問題，并不是對水業(yè)改革成敗有影響的一個因素。他建議，對那些失敗的項目進行徹底審查，搞清楚到底為什么失敗，而不是把一切歸罪于項目溢價，以至于動搖有關(guān)人員對水業(yè)改革的決心。
這些失敗項目的一個共性就是：政府在合同中承擔(dān)的義務(wù)過于沉重，很難履約，而不執(zhí)行又構(gòu)成違約。分析其根源，這些項目的共同特點就是通過一對一談判或類似的方式進行，政府在簽約之初并未意識到后果的嚴(yán)重性，被業(yè)內(nèi)人士形容為“政府完全是一個輸家”。

　　金永祥指出，雖然中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，但是科學(xué)發(fā)展觀成為地方官員行動指南還有待時日。“水業(yè)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，改革以后政府需要與新的運營商或投資人長期合作。但是還有很多人自我意識和長官意識很強，給改革造成了很大損害。只有認(rèn)清了這點，水業(yè)改革才能少走彎路。”
職責(zé)分明，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

　　傳統(tǒng)體制下，政企不分造成了很多問題，最主要的是效率低下。金永祥表示，進行水業(yè)改革的基本任務(wù)是理清政企關(guān)系，沒有競爭的水業(yè)改革無法解決效率低下的問題，現(xiàn)在一些未經(jīng)競爭的水業(yè)改革項目已經(jīng)暴露出很多問題，甚至成為暴利項目，給政府履約帶來困難。

　　不過金永祥同時表示，由于城市水業(yè)是自然壟斷行業(yè)，政府不能用管理競爭性行業(yè)的方式管理水業(yè)，水業(yè)的競爭不可能存在于企業(yè)經(jīng)營的全過程，只能存在于改革之初的準(zhǔn)入階段。

　　另外，金永祥表示，水業(yè)改革不是一賣了之，不是全面消滅現(xiàn)存的水務(wù)企業(yè)，而是要解決現(xiàn)行水務(wù)體制中存在的問題。按照他的想法，若干年后，改革成果應(yīng)包括一些由現(xiàn)存大型水務(wù)公司改革而發(fā)展起來的水務(wù)集團。

　　在市場監(jiān)管方面，濟邦咨詢公司最近作了一次調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題非常嚴(yán)重：監(jiān)管制度嚴(yán)重缺失，調(diào)價變成各方利益博弈的戰(zhàn)場，完全沒有理性，最后到底怎么調(diào)價變成市長拍腦袋決定的事情，成本監(jiān)審形同虛設(shè)。并且很多城市都有類似的問題。

　　“沒有監(jiān)管的水業(yè)改革一定是失敗的改革。”金永祥說，政府必須改變管理職能，從所有者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，加強對水行業(yè)的監(jiān)管。據(jù)介紹，目前業(yè)內(nèi)對運營監(jiān)管已有一定認(rèn)識，但對市場準(zhǔn)入和建設(shè)的監(jiān)管重視不夠，而且缺少健全的監(jiān)管規(guī)劃和依據(jù)。

　　金永祥表示：“水業(yè)改革從根本上講是體制改革，是從政企不分的傳統(tǒng)體制向以商業(yè)規(guī)則為基礎(chǔ)的市場機制的轉(zhuǎn)變。政府對傳統(tǒng)水務(wù)體制的管理普遍是很隨機的，走彎路并造成大量浪費是經(jīng)常的。改革后的新體制要求政府有較強的專業(yè)知識和商業(yè)意識，政企之間有明確規(guī)則，政府從強勢政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府，政府責(zé)任也必須履行，這實質(zhì)上對政府的執(zhí)政能力提出了挑戰(zhàn)。如果政府通過水務(wù)改革能成功實現(xiàn)政府職能的調(diào)整，那么政府執(zhí)政能力將會大幅度提高，也將是一次大的社會進步。”

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