3月11日，備受矚目的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出籠，以“大部門制”為核心的行政體制改革箭在弦上。其中國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部尤為引人注目。
中國環(huán)保事業(yè)自1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議始，至今歷經(jīng)35年，從“發(fā)展、環(huán)保誰先誰后”的爭論，到“邊發(fā)展邊環(huán)保”，再到“環(huán)保風(fēng)暴”，國家對環(huán)境保護(hù)重視程度漸次增強(qiáng)。
如今，“總局升部”，這一歷史性轉(zhuǎn)變標(biāo)志著環(huán)保工作已進(jìn)入國家政治經(jīng)濟(jì)主干線。
3月11日下午，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上，期待已久的“大部制”改革方案終于出臺。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)共15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個，其中國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部。
按照機(jī)構(gòu)改革方案, 新的環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)為“擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn),組織編制環(huán)境功能區(qū)劃、監(jiān)督管理環(huán)境污染防治、協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等”。
“這不是簡單的機(jī)構(gòu)升格。”全國政協(xié)十一屆委員、原國家環(huán)保總局副局長王玉慶坦言，以自己30多年環(huán)保工作的經(jīng)驗(yàn)來判斷，環(huán)境保護(hù)部的組建意義深遠(yuǎn)。今后在人員編制、機(jī)構(gòu)、職能等等方面都會有所加強(qiáng)，這樣也更有利于環(huán)保工作。此外，升部后在國際環(huán)保交流與合作上也會有很多方便。他表示，相信升部后環(huán)保部門一定會不負(fù)眾望。
事實(shí)上，早已有將環(huán)保總局升為環(huán)保部的呼聲，因此環(huán)保總局此次順利“升部”也在眾人預(yù)料當(dāng)中。2003年，黃細(xì)花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環(huán)保總局的地位。2007年，她于全國“兩會”期間正式提出建議：國家環(huán)保總局應(yīng)改為國家環(huán)境保護(hù)部。如今，心愿得償。
分分合合幾十載
達(dá)成心愿的不僅僅是黃細(xì)花，還有諸多環(huán)境保護(hù)工作者，中華環(huán)境保護(hù)基金會理事長曲格平就是其中之一。曾擔(dān)任國家環(huán)保局局長、素有“中國環(huán)保之父”之稱的曲格平見證了中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展歷程。
曲格平回憶，中國的環(huán)保事業(yè)是在周恩來總理的重視之下開展起來的，我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保的方針、政策、基本思路，許多都是在那時提出的。從1970年到1974年四年多的時間里，周總理對環(huán)境保護(hù)作了31次講話。
那個年代，大多數(shù)國人都對周總理提出的環(huán)保問題感到生疏。他說，在許多西方國家，環(huán)境污染已經(jīng)對人們的生活和健康造成了很大的危害，激起了社會公憤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到很大影響。環(huán)境污染問題對我們中國來說雖然還是個新課題，但如果我們不注意，一旦工業(yè)發(fā)展起來，也可能會出現(xiàn)同樣的問題。
如今，周總理的預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)。
1973年8月，國務(wù)院召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議被認(rèn)為是中國環(huán)保事業(yè)的開始。在曲格平看來，這次會議“使大家從模糊的認(rèn)識中猛醒過來。它的功績，不僅在于它制定了一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保問題的重視。”在這種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我國制定了一個環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃，設(shè)立了環(huán)境保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，其名稱叫國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。從此環(huán)境保護(hù)被列入了議事議程。
此間，為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國際合作與交流，1973年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以中華人民共和國政府的名義，加入了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃理事會58個理事國之一。
其實(shí)，早在1982年的機(jī)構(gòu)改革中，就提出了建立環(huán)保部的設(shè)想，可惜當(dāng)時環(huán)保問題遠(yuǎn)未成為全社會共識，最終未被采納。當(dāng)年5月4日，由國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設(shè)委員會的部分機(jī)構(gòu)，與國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。
1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷，改為建設(shè)部。環(huán)境保護(hù)部門分出成立國家環(huán)境保護(hù)局，升格為國家直屬局。10年之后，成立環(huán)保部的呼聲已經(jīng)甚高，但因?yàn)楫?dāng)時機(jī)構(gòu)改革的主旋律是削減過多的國務(wù)院組成部門，因此，1998年環(huán)保局僅僅是升格成了國家環(huán)保總局。
環(huán)保為發(fā)展讓路
國家環(huán)保局的升格，沒有從根本上改變其弱勢狀態(tài)。
1998年，國家環(huán)保總局第一次開始嘗試建立符合新時代要求的環(huán)境保護(hù)政策體系。很多當(dāng)時的官員回憶說，他們面臨的最艱難格局是，如何在部委分割明顯的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)樹立起環(huán)保總局的執(zhí)法必要性和執(zhí)法嚴(yán)肅性。
專家認(rèn)為，環(huán)保新政實(shí)施困難重重原因之一就是，環(huán)保系統(tǒng)采取的是分散式而非垂直式的管理機(jī)制，地方環(huán)保部門在資金約束和人事受困下，無法對地方主管和企業(yè)損壞環(huán)境的行為采取有效的監(jiān)管阻止。
更大的阻力則是意識的分歧。“先發(fā)展后環(huán)保”還是“環(huán)保前行發(fā)展后置”成為最大分歧。在后來逐漸成形的環(huán)保基礎(chǔ)政策導(dǎo)向中，這個分歧被最終弱化為“邊發(fā)展邊環(huán)保”。即便如此，在實(shí)際工作中很難真正實(shí)現(xiàn)。多位當(dāng)時的環(huán)保官員回憶說：“如果沒有顯性的制度安排，環(huán)境保護(hù)不可避免會被放置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后。”而這幾乎是過去10年來環(huán)保總局執(zhí)法環(huán)節(jié)中的一致困境。
中國自1979年開始，先后頒布實(shí)施了近50部環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、數(shù)百項(xiàng)各類國家和地方性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，立法速度之快世界少見。然而，環(huán)保法規(guī)體系的建立并沒有對環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用，中國的環(huán)境污染不斷加劇，生態(tài)狀況持續(xù)惡化，資源遭到嚴(yán)重破壞。究其原因，在很大程度上是因?yàn)檫@些法律沒有得到有效執(zhí)行。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，中國的環(huán)境執(zhí)法虛弱，是與發(fā)展觀念密切相關(guān)的。長期以來發(fā)展優(yōu)先仍然是主導(dǎo)戰(zhàn)略，反映到實(shí)際工作中就是環(huán)境保護(hù)處處給經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。這樣的原則也直接影響到立法工作。
曲格平介紹，《環(huán)境影響評價(jià)法》在審查時曾一度中斷。《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，任何規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在開工前，必須經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)，并報(bào)環(huán)保機(jī)構(gòu)審批，否則，環(huán)保機(jī)構(gòu)將責(zé)令停工和處以罰款。
在曲格平看來，這是一部比較具體和容易操作的法律。但正是這樣一部法律，在草案審議階段遭到了多方的反對，險(xiǎn)遭夭折。其遭遇反對的原因也無非是部門利益的沖突。
風(fēng)暴之后未見晴天
最終，《環(huán)境影響評價(jià)法》于2003年9月1日開始實(shí)施，它后來成為環(huán)保工作的一把利劍。環(huán)保總局開始逐步告別弱勢影子，試圖用更多的技術(shù)性手段來解決環(huán)保問題。
2005年年初，環(huán)保總局首次大規(guī)模對外公布了觸犯這部法律的30個違法開工項(xiàng)目。這分布在13個省市的30個違法開工項(xiàng)目，總投資達(dá)1179.4億元，其中火電項(xiàng)目20個、水電項(xiàng)目3個、輸電項(xiàng)目3個，其余為石化、造紙、公路、堤防等項(xiàng)目。社會各界對此反響強(qiáng)烈，因此給環(huán)保總局的行動起名為“環(huán)保風(fēng)暴”。
這30個項(xiàng)目都屬于未批先建的違法工程。環(huán)保總局對其并沒有“一棍子打死”，而是責(zé)令其進(jìn)行有效的整改，整改之后這些項(xiàng)目完全可以繼續(xù)建設(shè)下去。但是矛盾仍然出現(xiàn)了。
有22個違法項(xiàng)目已按規(guī)定停止了工程建設(shè)。可是，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環(huán)保總局同級單位的三峽總公司投建的3個項(xiàng)目在內(nèi)的8個項(xiàng)目，沒有執(zhí)行停建的規(guī)定。環(huán)保總局面臨的壓力陡然加大。緊接著，環(huán)保總局對三峽總公司發(fā)出了行政處罰事先告知書和限期改正通知書，最終后者被處以60萬元的罰款。
接下來兩年，每年年初，環(huán)保總局都要刮一場“環(huán)保風(fēng)暴”。然而，勢頭猛烈的風(fēng)暴背后卻飽含國家環(huán)保總局官員的辛酸：“非但企業(yè)不執(zhí)行環(huán)保法律，甚至一些地方政府、地方環(huán)保局也在袒護(hù)企業(yè)。”
2007年伊始，環(huán)保總局掀起了一場更猛烈的“環(huán)保風(fēng)暴”：首次啟動了“區(qū)域限批”政策來遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。
在這一次“環(huán)保風(fēng)暴”中，多家高污染行業(yè)受到環(huán)保總局嚴(yán)厲處分。一時間，“環(huán)保總局正在成為明星部委”的說法開始出現(xiàn)。也就在這時，國家環(huán)保總局副局長潘岳對外宣稱：“風(fēng)暴式執(zhí)法已經(jīng)走進(jìn)困局，環(huán)保總局能夠動用的所有技術(shù)手段都已經(jīng)用完。”
潘岳表示，“環(huán)保風(fēng)暴”是一場漫長而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人們期待的多。
而有觀察家對“環(huán)保風(fēng)暴”作出如是分析：過去數(shù)年環(huán)保總局從“環(huán)評風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，無不是唱獨(dú)角戲。加上地方政府明里暗里抵制，更使環(huán)保總局孤掌難鳴。
在“環(huán)保風(fēng)暴”之后，環(huán)保總局尋找新的出路：制度建設(shè)。然而制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更加艱辛。潘岳說：在不同部門、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。
2007年的下半年，國家環(huán)保總局開始探索激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制，并出臺多項(xiàng)政策——在后來被定為環(huán)保綠色政策體系的多個細(xì)則文件中，該局與銀監(jiān)會確定針對污染行業(yè)的信貸限制、聯(lián)合證監(jiān)會對污染行業(yè)實(shí)施上市和再融資限制以及聯(lián)合保監(jiān)會出臺綠色保險(xiǎn)制度等。
在這個環(huán)節(jié)中，一個突出的技術(shù)特征開始出現(xiàn)，環(huán)保總局已經(jīng)開始跳出部委執(zhí)法單一性的困境，而是試圖將環(huán)保工作更多地與其他部委權(quán)限進(jìn)行交織，已經(jīng)初步體現(xiàn)出“大環(huán)保”的思路。
“大環(huán)保”還有多遠(yuǎn)
從1973年我國環(huán)保事業(yè)開始至今，歷經(jīng)35年，環(huán)保總局終于“升部”。然而，對于距離“大環(huán)保”理念到底有多遠(yuǎn)，不少人仍然抱有審慎的態(tài)度。
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個名字還是不夠的。因?yàn)槿绻荒茉谫Y源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強(qiáng)，也只能是“換湯不換藥”。在美國和歐洲這些地區(qū)，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強(qiáng)大的獨(dú)立執(zhí)法能力，這也是中國的環(huán)保部門目前難以企及的。
“兩會”期間，不少代表認(rèn)為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內(nèi)可施展的空間大不一樣，其權(quán)力也會比從前大。
全國人大代表、廣東省環(huán)保局副局長陳敏說：“以往，環(huán)保總局在國務(wù)院召開的一些會議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發(fā)言，不能較大程度地發(fā)表決策意見。而設(shè)立環(huán)境保護(hù)部后，職能范圍就能得到擴(kuò)展，特別是在重大戰(zhàn)略決策方面，有投票表決的權(quán)力。”
全國人大代表、華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院副院長沙振權(quán)表示，環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立改變了沿襲按照行政區(qū)劃分的方式，可對全國的環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。“地方保護(hù)主義干擾正常的環(huán)保執(zhí)法”的現(xiàn)象將有徹底顛覆的可能。
同時沙振權(quán)提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執(zhí)法、監(jiān)督能力是否有改善。相比整合機(jī)構(gòu)的預(yù)盼，現(xiàn)在很多人可能更看重成立‘環(huán)境保護(hù)部’后，環(huán)保執(zhí)法能力能否提高。“
“地方政府的環(huán)境保護(hù)職能，一般分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環(huán)境保護(hù)部門難以實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區(qū)界線的限制。這是制約環(huán)保執(zhí)法力度的另一難題。”黃細(xì)花說，“希望新的環(huán)境保護(hù)部門能加強(qiáng)環(huán)境立法、健全懲罰機(jī)制、加大環(huán)保司法執(zhí)法力度、提高環(huán)保監(jiān)測水平、改革政府干部政績考核。”
據(jù)了解，國家環(huán)保總局加上下屬的事業(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機(jī)關(guān)更是只有200多人。相比較而言，美國環(huán)保局雖然名義上僅僅是一個局，但卻擁有1.8萬多人，以及每年上百億美元的預(yù)算。而德國聯(lián)邦環(huán)境部僅在波恩總部的人數(shù)，就達(dá)到了830多人。
環(huán)保總局多位官員表示，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的持續(xù)向好，環(huán)境事件也進(jìn)入了高發(fā)期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功后，預(yù)計(jì)將會增加部分編制，使之執(zhí)法能力擴(kuò)大化。
然而，組建環(huán)保部的具體方案還未公布，各方對其也只是進(jìn)行猜測。距離真正的“大環(huán)保”格局還有多遠(yuǎn)，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國的環(huán)境問題，則舉世矚目。記者 李夢娟 綜合報(bào)道
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