|
黃河流域水資源變遷，使我們領悟到經濟開發和環境變遷是一對難以兼顧的矛盾。古人雖對環境問題早有認識，但由于當時科學和生產力水平及社會制度的限制，這種矛盾是難以避免的。然而人類社會發展到今天，我們對環境問題認識，應該比古人要清醒多了。如今講科學發展觀，可持續發展觀。筆者認為以當前我國國情而言，水資源的保護為頭等大事。歷史上我國水資源大量消耗，也有無可奈何的苦衷。一是人口大量增加，特別宋代以后，由于基數大，成倍數增長。現在國策控制人口，但基數大增長率還是很高。人口增長要吃飯，不得不開墾荒地；不圍湖造田，不引水灌溉，無法維持這么多人的生存。當前我國糧食壓力已很大，大力發展農耕業，不可避免。二是歷史上為了抵御游牧民族的入侵，保護農耕地區，不得不大規模開墾原不應該開墾的半干旱、干旱區，造成森林破壞，水土流失，水資源枯竭。這實在是無可奈何的事。如今開發邊疆，當然也是政治上需要。但如何兼顧生態環境，則是重要的研究課題。三是近年來搞經濟近代化，實際就是城市化。不斷地擴大城市，大搞經濟基本建設，耗水量必定增加。黃河流域雖然經濟不怎樣，但耗水大戶，鋼鐵、石油、化工、采礦主要都在北方。總之，隨著經濟發展，大量耗水難以避免。
為了避免重蹈覆轍，需要注意：(一)一定要全民建立節水觀念，深入每一個人心中。所以要強調注意建立節水型城市，節水型產業。研究循環使用水資源，大家建立節水觀念和規則。這一點發達國家比我們做得好。以色列是沙漠國家，搞無水農業、搞滴灌。日本也做得好。我們也是要好好學習。(二)發展節水事業。如發展循環經濟，廢水利用，海水淡化科技。最近報導舟山地區研究海水淡化，技術過關，就是成本太高，尚無實用價值。(三)發展科技農業，提高單位面積產量，而非擴大耕地。(四)各大城市發展產業一定要考慮到水資源。“量水而行”。(五)堅持退耕還林、退耕還草、退田還湖、保護濕地等等政策，不能猶豫。(六)加強治污力度，對不規則的排污，加強處罰力度。現在是守法成本高，違法成本低。所以水污染問題長期不能解決。現在很多城市因缺水，往往搞跨流域調水。這總非長久之計。河流的布局和流向，是自然界數億萬年形成的平衡。我們隨意打破這種平衡，究竟后果如何，難以逆料。因此，長久之計，還是“節約用水”“以需定供”，加強節水觀念，采取各方面加強水資源保護措施，水環境必定能有所改善。
在我國歷史上，水資源大體歸國家所有，并沒有完整的水權制度。因為完整的水權制度不僅應該包括水資源的所有權，還應包括水資源的占有權、使用權和支配權。但是，一些閃光的歷史文獻，卻吸引我們對中國水權制度的歷史特點進行研究，并獲得了有益的啟示。可見，在我國歷史上，通過中央國家機構對水資源進行統一管理，實現了水資源的國家所有權。水資源的國家所有，有利于形成水資源開發利用上的全局觀念，有利于對水資源實行全國統一、有序的管理，有利于充分調動人力和物力，修建全國范圍內大規模的水利工程。我國歷史上水權制度的主要特點，便是水資源管理大體停留在表達國家所有權這個層面，而且，水資源國家所有之路，一直延伸到了今天。新《水法》的重大變化之一，就是實行單一國家所有制，明確規定“水資源屬于國家所有。水資源所有權由國務院代表國家行使”，確立了所有權與使用權的分離原則。國家是水資源的所有者，也是借鑒了國外的先進立法經驗，世界上許多國家都明確規定水資源為公共所有，把水資源產權界定為國家或集體所有，加強政府的管理和控制。目前，我們完善水權制度、發展水權市場，也就是說，水權的分配，總是要先進行水權的初始分配，然后才進入初始分配之后的再分配。并且，人們總是強烈希望擁有公共水權(如航運)，由于這部分水權無法在市場上競爭，公共部門在初始水權的分配中，或者購買這部分水權，或者直接保留下來。因此，以水資源國家所有為基礎的初始配置還是必須的。
但是，僅僅確立國家水資源所有權是不夠的。特別是在水資源不足的地區，單一的國家水行政管理模式，使人們為爭奪水源而釀成的水糾紛愈演愈烈。完整的現代水權制度，需要將水資源所有權與使用權相分離，在初始水權分配的基礎上，讓使用權進入水市場交易，從而由自然人、法人和其他組織進行開發利用，以滿足社會對水的需要。
完整的水權制度，還需要明確水資源的占有權、使用權和支配權。其中，關于水權是否應包括使用權和支配權的問題，現在已經少有爭議。問題是，能否允許水權的“占有”或水權的閑置呢?筆者認為，在水權的初始配置完成之后，為了真正激活二級市場的水權流轉，“不用則喪失水權原則”應該被廢除。如果水權不使用的時候就由政府收回，實際上是對市場機制缺乏信任的表現。事實上，這種不信任是沒有必要的。因為水資源只是被固定在“占有”這一層面，有違人們爭取水權的初衷，通過支付獲得所需資源才是其真正的目的；另一方面，在水緊張、水短缺的背景下，市場機制本身不會允許有閑置的水權，不論是水權流轉市場的哪一方，人們都強烈希望從水權的“占有”中得到收益，水權制度的實質就是要讓市場配置水資源，市場總會有解決自身問題的辦法。在美國，“不用則喪失水權原則”曾用來禁止水權閑置，現在已經擯棄不用了。國內學者在希望水權人憑借財產權進入市場的時候，也堅持水權的“占有”是必須的。水行政管理的法律、法規居多，體現出法律維護水資源國家所有權，強化國家對水資源的統一管理，強化官府權利，忽視保護民事權利。受到我國歷史傳統的影響，新《水法》中對政府管理機制的改革仍顯欠缺，政府在對水資源進行經營時，應該更好地引入市場機制。依據國家對水資源的所有權。長期做出了水權主體單一化的安排，在這樣的安排下，我國一直難以形成水市場。現代水法應注重保護多種水事主體的合法權益，明確規定自然人、法人和其他組織可以進入水市場，這是水權交易的前提條件。只有這樣，才能有效推進水市場的建立和完善，讓市場自身來調節水資源的流向，優化水資源的配置。
|