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城市供水作為重要的基礎設施，是城市生產和人民生活不可缺少又無可替代的基本物質條件和城市經濟發展的重要保證，歷來被各級政府特別是城市人民政府所重視。改革開放二十多年來，國家和各級地方政府都投入了大量資金建設城市供水設施。１９９８年以來，國家又采取了積極的財政政策，繼續加大包括城市供水設施在內的基礎設施的投入，一個個現代化的城市供水工程相繼建成投入使用，使城市供水能力大幅度增長，設施水平顯著提高。
與此同時，城市供水行業的政策標準不斷完善，法制建設得到加強，管理和技術水平進一步提高，使城市供水事業得到了較快的發展，為保證城市建設和經濟發展起到了重要作用。但是，城市供水作為一個公益性較強的行業，長期以來主要都是由政府投資和負責組織設施的建設，國有企業獨家經營，形成了一個具有自然壟斷性和自我封閉的行業，在一定程度上又制約了城市供水行業的改革與發展。
在社會主義市場經濟體制逐步建立的過程中，特別是中國加入ＷＴＯ以后，城市供水行業的壟斷局面已經被打破，社會資本，包括國外資本開始進入城市供水領域，參與供水設施的建設和經營，城市供水行業已無可選擇地面對整個國際市場。因此，進一步轉變觀念，打破壟斷，引入市場機制，深化行業改革，無論從自身發展，還是從形勢需要來說，都已經到了必須認真加以對待的時刻。
一、城市供水行業改革現狀
1998年政府機構改革以來，一些地方在政府管理體制及城市供水企業方面，都實行了一些改革，使供水行業發生了一些變化。
城市供水管理體制改革近幾年來，涉及城市供水的管理體制改革，是在城市政府機構改革后帶來的一些變化。省級政府的機構改革后，城市供水的管理工作主要還是由省級建設行政主管部門負責，體制上基本沒有發生變化。一些城市政府機構改革后，供水的管理體制也作了相應的改革，主要有兩種形式：－－實行城市供排水一體化管理城市的供水、排水包括污水處理，長期以來雖然都是同屬城市建設系統，設施的建設都是由政府投資或由政府籌措資金來組織進行的。但是，行業的性質卻有所不同，在原來的國民經濟行業分類中，供水屬于第二產業，即生產加工業，而排水屬于第三產業，即社會服務業。在城建系統內部，城市供水和燃氣、供熱、公共交通等都是屬于公用事業，但這些行業包括經營城市供水的自來水公司在內都是企業，其生產經營和銷售都是按企業來運作的。而城市排水卻是事業單位，其設施的維護管理是由城市政府的財政預算安排的，主要是城市維護費來支出。因此，長期以來，大多數城市都是把兩個行業分屬兩個不同的部門來進行管理。
近幾年來，隨著污水處理廠的不斷建成投產，污水的再生利用也被提到重要議程，城市排水管理的任務開始從過去的單純設施運行維護向生產經營方面轉變，排水管理單位也開始從事業單位向企業化過渡。從行業性質上來說，開始與供水趨于一致。同時，污水處理及污水資源化發展已經成為一種必然趨勢，從資源的合理配置和有效利用及節約和保護水資源角度出發，進行城市供排水統一管理，對有些城市來說十分必要。因此，一些城市近年來將城市供水和排水統一由一個部門管理，進行城市供排水的統籌規劃，全面加強管理，提高設施水平。
－－實行城市水源、供水、排水污水處理等一體化管理
近兩年來，一些城市成立了水務局，把城市的水源、供水、排水包括污水處理、污水再生利用、城市節水等，統一由水務局進行管理，也有的城市水務局的職能中不包括排水、污水處理。實行這種改革的城市，不同地區有不同的情況，改革的基礎和出發點也都有很大的不同。有的城市成立水務局，是根據當地經濟發展水平，城市化程度，并從自己的實際情況出發，經過認真的分析研究后才作出的決定。但有些城市成立水務局卻是缺乏認真的研究和分析，甚至是不顧當地實際盲目效仿，或者是在某些部門極力做工作的情況下成立起來的。這種模式從目前情況看，僅適用于經濟發達地區，城市化程度較高，基本沒有農業問題，主要為解決城市水問題的城市，如上海、深圳等。對于農村水利依然占很大比重的城市，不宜實行這種改革。
機構和體制的變化，關系到事業的發展和社會的穩定。一切有利于穩定和發展的改革就是成功的，否則就是不成功甚至是失敗的。因此，城市政府和有關部門的領導，一定要認真研究，慎重決策。對于城市水管理體制的改革，無論是成立水務局還是進行其他方式的改革，有一點是必須引起重視的，那就是城市的供水、排水、污水處理、污水再生利用、節約用水、地下水的開發利用保護等，都是重要的城市基礎設施，是城市規劃建設的重要組成部分，與城市的規劃、房屋建筑、道路及其他基礎設施的建設管理密切相關，不可分割，是一個有機的整體。如果單純為了解決水的問題，忽視其在城市范圍內與城市規劃建設的有機聯系，就會出現新的問題和矛盾，給城市建設造成不應有的影響和混亂。同時，水資源的管理與城市供水、排水包括污水處理、污水再生利用；與城市節水、地下水開發利用保護等，是完全不同的管理，不能將水資源的管理無限制地延伸到所有的水管理，這不僅不能強化水資源的管理和合理有效地利用水資源，反而會故此失彼。
二、城市供水企業改革近幾年來，一些城市在供水企業改革方面進行了各種不同的嘗試，歸納起來主要有以下幾種情況：
－－國有獨資的集團公司由原來的自來水公司改為自來水集團有限公司，即國有獨資公司。改革后的一些企業一般也都進行了清產核資，由政府成立的投資公司或國有資產管理公司，代表政府作為投資主體，負責管理和經營國有資產。自來水集團有限公司也按要求設了董事長、總經理、董事會等，初步建立了法人治理結構，但沒有什么實質性的變化：產權單一，機制沒有完全創新，只在經營上減少了一些政府部門的干預，但還未能完全實現政企分開；取消了財政補貼，在一定程度上刺激了企業加強經營管理的積極性，但還不能使企業徹底改善經營，實現管理上水平。
－－供排水一體化的水務集團公司將自來水公司與城市排水包括污水處理設施在內的運營單位合并，成立新的水務集團公司。有的城市只將污水處理廠的運營管理并入自來水公司，而排水管網設施的維護管理仍然由原來的排水管理單位負責。一些城市實行這種改革的目的，分析起來主要有以下幾方面，一是有利于資源的合理和有效配置及節約用水；二是適應給排水一體化管理的需要；三是以供水帶動污水處理的發展。
－－水廠的合資合作經營將自來水公司的單個水廠與外資合作經營或出售給其他企業經營，或者采取ＢＯＴ方式確定建設和運營單位。這種做法主要是因為前幾年國家在外商投資指導目錄上，在城市管網方面禁止外資介入。因此這方面改革的例子比較多，為供水行業改革提供了一些經驗，也有很深刻的教訓。經驗是引入了新的觀念和先進的管理技術，不同程度地提高了職工的素質和管理水平。問題和教訓主要有：一是前幾年采取的固定回報和包銷水量等做法，在新的水價機制尚未完全形成及對城市需水量預測不夠準確的情況下，給自來水公司帶來整個經營上的虧損，同時對合資或獨資企業來說，其所獲得的利潤也就不盡合理，甚至合同條款難以履行；二是不利于整個自來水企業的改革和經營機制的轉換。自來水是一個產、供、銷一體化的企業，如果只將水廠部分拿走，就變成了一個殘缺不全的企業，下一步的改革與改制將很難進行；三是不利于企業的優化調度和資源的有效配置；四是不利于企業規模效益的形成和集約化的發展。
－－將一個公司分成幾個公司，劃整為零
全國僅上海一家采取了這種做法。把一個多年來又大又老的企業解體，重新組建四個企業，在一定程度上暴露了原來企業經營方面的一些問題，基本分清了政策性虧損和經營性虧損，并很快取消了財政補貼。這種做法只有上海這樣一個全國最大的城市，也是全國規模最大的自來水企業能這樣做，其他城市無法效仿。
－－將資產以股權形式出讓把城市供水企業經資產評估后，把國有資產以股權形式通過公開招標，部分出讓給其他企業，重新組成一個新的股份制企業。新組建的企業完全按照現代企業制度運行，利益共享，風險共擔，出讓部分所得資金由政府統一安排，主要用于城市供排水設施的建設。在供水設施能力已飽和的情況下，這筆資金就可全部用于城市污水處理設施的建設，治理水污染。目前比較成功的例子就是上海浦東自來水公司的改革。這也是一種比較規范和應當提倡的改革方式。
三、存在的主要問題
近幾年來的改革取得了一些成績，也積累了一些經驗，但也存在不少問題：
一是各地對供水企業的改革缺少科學民主的決策。企業改革主要是由城市政府決定方案，特別是與外商合資合作的項目，一般都是政府決策在前，企業沒有多少參與的權力和空間。政府的決策正確，就有利于改革和發展，決策失誤就會造成無可挽回的損失，這方面教訓也是很深刻的。
二是一些地方在改革的過程中，還沒有很好地把政府部門領導思想觀念的轉變和管理體制的改革同企業的改革結合起來，單純地強調企業必須改革改制，沒有為企業改革創造良好的外部環境，制定相應的配套政策。
三是有些地方的改革只圖形式上的變化，沒有實質內容，更沒有在企業轉換經營機制上下功夫。
四是不從有利于行業發展的大局出發，單純為了吸引外資，盤活資產，籌集資金。
五是供水企業由于長期的自我封閉和壟斷經營，缺少改革的內在動力等等。
四、改革思路探討
我們要在不斷深化改革的過程中，認真學習國家有關國企改革的政策和有關的法律法規，總結各方面的經驗教訓，結合城市供水行業的實際和特點，研究提出下一步改革的思路。應當明確的是，城市供水企業的改革，不是簡單地推向市場和所謂私有化的問題，而主要是解決機制問題，同時，還要明確城市供水行業的公益性質和其必須保證社會效益第一位的前提。包括政府和企業在內，由于在長期計劃經濟體制下形成的固有觀念和管理模式的影響，使供水企業制度的創新和經營機制的轉換，靠政府和企業本身很難實現，必須靠外力來推動，因此，產權制度的改革就成為一種必然的選擇。
首先要以城市供水價格改革為動力，進一步推動城市供水管理體制和供水企業的改革，同時把水價改革與供水企業改革和經營機制的轉換結合起來。要進一步打破行業壟斷，引入市場機制，吸引社會資本參與供水設施的建設和經營。要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，實行投資主體的多元化，產權股份化和經營的市場化。同時要制定特許經營辦法，建立市場準入和退出制度。政府部門要進一步轉變觀念，加快職能轉變，實現政企分開和所有權與經營權的分離，完善社會保障體系，為供水企業的改革和經營機制的轉換創造一個良好的外部環境。
第二、應當把企業改革的重點放在產權制度的改革上，同時把產權制度的改革同市場機制的建立結合起來，使供水企業能夠建立起明晰規范的產權關系和完善的法人治理結構，并使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展的市場競爭主體，完成政府規定的經營和服務目標，保障供應，提高產品和服務質量，保證國有資產的保值增值，實現社會效益和經濟效益的雙贏。
第三、國有大中型城市供水企業應當按照建立現代企業制度的要求，實行規范的公司制改革，可以實行真正意義上政企分開的國有獨資，也可以進行股份制改造。中小企業可以采取股份合作制形式，或者實行委托和租賃等特許經營方式。目前，無論是股份制還是股份合作制，國有資產應占一定的主導地位，特許經營需有相應的法律法規規范在前，以保證城市供水的公益性及其公益目標的實現。
第四、要進一步明確各級政府主管部門在新的市場經濟環境下的主要職能：
一是制定行業發展戰略和規劃，并組織實施；
二是制定產業政策和技術政策、法規、標準，并監督實施；三是加強對價格和有關收費標準的制定和監督管理；四是引導和規范市場，組織制定相應的法規制度并加強監管；五是提供水質合格、水量穩定的水資源保障，以使供水企業安全運營，保證城市供水需求。
國有企業的改革是一項復雜的系統工程，基礎設施領域的國有企業改革更為艱難，僅靠自身的努力是遠遠不夠的。解決國企改革中的許多問題的關鍵不在企業，而是在政府，特別是城市人民政府。因此，加快政府部門的職能轉變，改革現行管理體制，徹底實現政企分開，是供水行業改革的關鍵一步。城市供水企業改革復雜艱巨，涉及方方面面，我們既要看到壓力和困難，又要抓住機遇積極推進，同時要統籌規劃，從長計議，慎重行事，還要因地制宜，區別不同情況，盡可能減少改革的阻力，降低風險，排除不穩定因素，保證供水企業改革的平穩過渡和供水事業的健康發展。
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